对于业主在什么情形下可以向政府相关部门申请成立业主大会，亦即业主申请成立业主大会的条件，国务院《物业管理条例》（2018年）没有明确，但《广东省物业管理条例》（2023年，以下简称《省条例》）、《佛山市住宅物业管理条例》（2024年，以下简称《市条例》）均作有规定，但有所不同。

《省条例》第13条共有4款规定：“百分之二十业主可以联名向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。 已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十的，业主可以向街道办事处、乡镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。 符合前两款情形之一的，街道办事处、乡镇人民政府应当在三十日内会同物业所在地的区、县人民政府住房城乡建设主管部门指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组。 业主大会筹备组由业主代表、建设单位以及街道办事处、乡镇人民政府代表七至十五人组成，其中业主代表应当不少于首次业主大会筹备组人数的百分之六十。业主大会筹备组成员名单应当自成立之日起七日内在物业管理区域的显著位置公告。”

《市条例》第10条共有5款规定：“百分之二十业主可以联名向街道办事处、镇人民政府提出业主大会的书面要求。 已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之五十的，业主可以向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。 物业管理区域内首套房屋出售并交付使用已满两年，且交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积百分之三十的，业主可以向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。 符合前三款情形之一的，街道办事处、镇人民政府应当在接到申请之日起三十日内，会同物业所在地的区人民政府住房城乡建设主管部门依法指导、协助业主推荐产生业主大会筹备组中的业主代表。 已交付使用的物业建筑面积达到第二款或第三款有关规定的，建设单位以及物业服务人应当书面告知街道办事处、镇人民政府，并在物业管理区域内的显著位置和信息化系统公告三十日。”

依上可知，《省条例》、《市条例》均仅规定了依申请成立业主大会（排除了基层政府或者相关部门依职权启动成立业主大会），且申请主体限定为业主，建设单位、村（居）民委员会、前期物业服务企业等不得作为申请主体。关于申请条件，《省条例》规定了业主申请成立业主大会的两种情形，《市条例》在《省条例》的基础上，另增加了第三种情形，分别是：

（1）20%业主联名；

（2）已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积的50&；

（3）首套房屋出售并交付使用满2年，且交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积30%。

三种情形，满足其一即可。

由于立法技术问题，《省条例》和《市条例》的上述规定的逻辑并不自洽，存在漏洞，在适用时容易产生争议。具体如下：

问题一：第一种情形中，“20%业主”是指专有部分面积占比20%的业主且人数占比20%的业主联名（双20%）还是专有部分面积占比20%的业主或者人数占比20%的业主联名（二者满足其一）就可以。

问题二：第二种情形中，“已交付使用”的含义是什么？条文中的“业主”有无专有部分面积或者人数限制，包不包括单个业主，也就是说已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积50&的，单个业主是否可以申请成立业主大会？

问题三：第三种情形中，“出售并交付使用”与第二种情形中的“交付使用”有何区别？条文中关于“业主”的问题同第二种情形，不再重复。

针对上述问题，具体分析如下：

（一）20%业主可以联名向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。

这是一般规定，适用于完全交付使用的物业。

经检索，我国关于物业管理方面的地方立法有300多部。从近几年省外新制定或者修改的地方性物业管理条例来看，鲜有关于20%业主可以联名申请成立业主大会这样的规定。从省内看，一些地市有类似规定。具体如下：

《珠海经济特区物业管理条例》（2021年）第22条规定：“符合下列情形之一的，业主可以向镇政府、街道办提出设立业主大会的书面要求：（一）占物业管理区域内业主总人数百分之十的业主联名的；（二）物业管理区域内物业出售并交付使用的建筑面积达到该区域建筑物总面积百分之五十的；（三）首套房屋出售并交付使用超过两年，交付使用的建筑面积达到该区域建筑物总面积百分之三十的。”

《深圳经济特区物业管理条例》（2024年）第19条规定：“新建物业管理区域物业出售且已经交付使用的建筑面积达到物业总建筑面积百分之二十或者首套物业出售并交付使用满一年之日起十五日内，建设单位应当书面报告物业所在地街道办事处，并提供物业出售和物业交付资料、物业测绘文件、已筹集的物业专项维修资金清册等相关资料。 物业管理区域占业主总人数百分之二十的业主或者占全体业主所持投票权数百分之二十的业主联名，可以向街道办事处书面要求成立首次业主大会会议筹备组（以下简称筹备组）。 街道办事处应当在收到本条第一款规定的书面报告或者本条第二款规定的书面要求后一个月内成立筹备组，也可以根据物业管理区域实际情况主动组织成立筹备组。”

《广州市物业管理条例》（2024年）第24条规定：“有下列情形之一的，业主委员会或者物业管理委员会应当在三十日内组织召开业主大会会议：（一）占业主总人数百分之二十的业主提议召开业主大会会议；（二）业主委员会或者物业管理委员会决定召开；（三）发生重大事故或者紧急事件需要及时处理；（四）业主大会议事规则约定的需要召开业主大会会议的其他情形。 业主委员会或者物业管理委员会未按照规定组织召开业主大会会议的，由镇人民政府、街道办事处责令限期组织召开，并通告全体业主。”

笔者注意到，《省条例》第18条第3款对业主大会临时会议提议权的规定中也出现了“20%的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议”的表述。《省条例》该部分内容沿袭了国务院《物业管理条例》的规定，而国客院《物业管理条例》的这个规定的历史很长，可以追溯至2003年我国首部《物业管理条例》，该条例虽历经三次修改，但未曾变动。

如何理解“20%业主”？笔者认为，应当参照住房和城乡建设部2009年印发的《业主大会和业主委员会指导规则》（建房[2009]274号）第21条第3款来确定，即是指“专有部分占建筑物总面积20%且占总人数20%的业主”。虽然这种解释与当前各地立法都在降低申请成立业主大会的门槛的趋势不符，但在立法机关未对此另外作出从宽解释的情况下，仍应遵照住房和城乡建设部的规定。

（二）已交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积的50&的，业主可以向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。

这是特殊规定，适用于因分期开发等原因造成的未完全交付使用的物业。

这里要重点探讨“已交付使用”的含义。在房地产开发过程中，交付包含三层含义：

一是施工方将已竣工的房地产开发项目交付给开发商验收，经验收合格后，方可交付使用；

二是开发商将具备交付使用条件的房地产开发项目（物业）交由前期物业服务企业或者其他管理人管理；

三是开发商将具备交付使用条件的商品房交付给购房者使用。

本条规定中的“交付使用”应当指的是第二层含义。为什么不是指第三层含义？理由如下：

第一，《省条例》、《市条例》均是规范物业管理方面的地方性法规，对条例中“交付使用”的理解应放在物业管理的语境中进行。《省条例》第40条规定：“建设单位在交付物业前，应当对物业服务用房、共用场地、共用设施设备配置独立的水电气计量器具。”第41条第2款规定：“物业管理区域尚未出售或者已出售但尚未交付给物业买受人的物业，其物业服务费用由建设单位按照该物业区域同类物业的标准全额交纳。”结合上述规定，物业管理活动肇始于开发商将物业交付给前期物业服务企业或者其他管理人提供物业服务时，与开发商是否出售或者交付给购房者没有关系。

第二，现实中，开发商将物业小区内的商品房、商铺及产权车位不能全部出售并交付购房者的现象非常普遍，开发商自持部分物业也很常见。如果将“交付使用”解释为开发商将商品房出售并交付给购房者，则《省条例》、《市条例》中“20%业主可以联名向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求”的规定极少有适用空间。

另一个问题是，规定中的“业主”是否有面积或者人数的限制，单个业主是否有权提起成立业主大会的书面要求？笔者认为，鉴于法律文本对“业主”没有使用任何限定语，按照有利于业主的解释原则，应当认定此种情形下对业主的专有部分面积与人数均没有任何限制，即单个业主也有权申请成立业主大会。

（三）物业管理区域内首套房屋出售并交付使用已满两年，且交付使用的物业建筑面积达到物业管理区域建筑面积30%的，业主可以向街道办事处、镇人民政府提出成立业主大会的书面要求。

这也是一个特殊规定，针对的也是未完全交付使用的物业。

规定中的“出售并交付使用”不同于第二种情形中的“交付使用”，前者仅指开发商通过预售或者现售的方式将商品房出售给买受人并交付给买受人使用，不包括开发商自持物业的情形，也不包括开发商通过赠与等非出售方式转移不动产所有权并交付给业主合适的情形。

规定后段中的“交付使用”、“业主”与第二种情形中的“交付使用”、“业主”的含义相同，不再赘述。

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