【裁判要点】

本案中，正阳县人民政府在决定收回涉案国有土地使用权前，正阳县国土资源局虽作出《听证告知通知书》及“关于收回正阳县邹楼村刘庄组搬迁安置范围内国有土地使用权的公告》，告知拟收回国有土地的位置及相对人申请听证的权利等，但正阳县人民政府提供的两张照片不能证明两份公告是否张贴，以及张贴的位置、时问等，本院不能确认正阳县人民政府对涉案土地的原土地使用权人即本案上诉人进行了告知，亦不能确认行政相对人放弃了陈述、申辩的权利，应认定正阳县人民政府的行为违反了正当程序要求。其次，在正阳县人民政府作出被诉的收回国有土地使用权决定后，未告知行政相对人或进行公告，即截止目前，被诉的收回国有土地使用权决定尚未合法送达。再次，正阳县人民政府决定收回涉案国有土地使用权，未提供证据证明其对涉案国有土地使用权人进行了适当补偿，根据理由，正阳县人民政府作出被诉的收回国有土地使用权决定，程序违法，但鉴于涉案地块已经出让，如撤销将会给公共利益造成重大损害，应依法确认该行政行为违法，但不予撤销。至于徐亮等七人上诉称原审判决文书结尾表述为裁定，且仅给上诉人十天上诉期限违法的问题，属于原审法院判决的校对问题，亦未对徐亮等七人的上诉权利造成实质影响，本院予以纠正。

【基本案情】

上诉人(原审原告)徐亮等七人。

七上诉人共同委托代理人刘德宇，金博大律师事务所律师。

七上诉人共同委托代理人鲁臻英，金博大律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)正阳县人民政府，住所地河南省正阳县东大街2号。

法定代表人王东征，该县人民政府县长。

上诉人徐亮等七人因与被上诉人正阳县人民政府撤销收回国有土地使用权决定一案，不服河南省驻马店市中级人民法院(以下简称原审法院)(2019)豫17行初267号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。现已审理终结。

上诉人徐亮等七人原审诉讼请求：1．请求撤销正阳县人民政府作出的正政土[2017]36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权的决定》；2．正阳县人民政府承担诉讼费用。

原审法院经审理查明：徐亮等七人主张的国有土地使用权均在正房征决(2017)第3号《正阳县人民政府关于真阳镇街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》的征收范围内，但均未建造房屋。原审法院于2018年11月5日作出的(2018)豫17行初182号行政判决，确认正阳县人民政府2017年7月2013作出的正房征决(2017)第3号《正阳县人民政府关于真阳镇街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》违法，该判决送达后双方当事人均未上诉，现已经发生法律效力。正阳县人民政府作出征收决定后，于2017年11月11日下发正政土[2017]36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权的决定》，对征收范围内的国有土地使用权进行收回，徐亮等七人不服提起行政诉讼。

原审法院认为：徐亮等七人所持有的国有土地使用证证载土地在被诉的正阳县人民政府作出的收回国有土地使用权决定范围之内，徐亮等七人认为正阳县人民政府作出的决定侵犯了其合法权益，并据此提起诉讼，属于人民法院行政审判受案范围，应予受理。徐亮等七入主张的国有土地使用权均在正房征决(2017)第3号《正阳县人民政府关于真阳镇街道邹楼刘庄村民组房屋征收的决定》的征收范围内，该房屋征收决定作出的起因系棚户区改造，涉及公共利益。因徐亮等七人均未在其主张的土地使用权范围内建房，一直处于闲置状态，为保障邹楼村刘庄组整体搬迁项目建设的顺利进行，正阳县人民政府依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律、法规的规定，经听证、公告等相关程序，作出被诉的收回国有土地使用权决定，事实清楚，程序合法，并无不当。本案成讼的原因系补偿问题，对该问题，依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定，正阳县人民政府对合法土地使用权人给予适当补偿即可，该原因不能成为徐亮等七人申请撤销被诉收回决定的理由。综上，徐亮等七人的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐亮、冯光华、陈晓伟、陈豪、张龙梅、王伟、孙勤亮的诉讼请求。

【上诉理由】

上诉人徐亮等七人不服原审判决，提起上诉称：一、正阳县人民政府收回徐亮等七人的国有土地使用权程序和实体均严重违法，原审法院判决认定存在听证、公告程序明显缺乏事实和法律依据。1．正阳县人民政府收回徐亮等七人的国有土地使用权缺乏法律依据，没有依法补偿。正阳县人民政府收回土地使用权决定上没有引用任何法律依据，也没有任何批准程序；另一方面，正阳县人民政府没有提供实施城市规划进行旧城区改建的文件依据，所谓的“公共利益”不成立，实际上是建设商品房对外出售。2．本案正阳县人民政府收回徐亮等七人的国有土地使用权没有告知徐亮等七人陈述、申辩、听证权利。3．正阳县人民政府收回土地使用权决定没有给徐亮等七人送达，徐亮等七人也是通过其他群众信息公开后得到该公告，所谓的张贴公告送达没有事实和法律依据，上诉人也不是无法找到，涉及上诉人的如此重大的决定，显然也不能公告送达，其实质是故意掩盖违法用地的事实。二、正阳县人民政府在没有对涉案土地价值进行评估，没有依法补偿的情况下，收回涉案国有土地使用权严重违法，收回与补偿不能分离。三、该案属于行政判决，判决驳回诉讼请求，但是，文书结尾处却表达为裁定，给徐亮等七人十天的上诉期限明显违法。综上，原审法院判决驳回徐亮等七人的诉讼请求违法，请求撤销原审判决，改判撤销《正阳县人民政府关于收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权的决定》。

正阳县人民政府答辩称：一、正阳县人民政府为公共利益，作出《正阳县人民政府关于收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权的决定》符合法律规定。2．徐亮等七人诉讼请求不成立，应驳回起诉或驳回诉讼请求。冯光华、陈晓伟、陈豪、张龙梅、王伟所主张的土地使用权没有地籍档案，没有提供土地使用权证，与本案被诉行政行为没有法律上利害关系，不具有本案原告王体资格。正阳县人民政府为公共利益需要决定收回涉案国有土地使用权，不存在违反《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规的情况，应驳回徐亮、孙勤亮的诉讼请求。3．孙勤亮的补偿款已打到其个人账户，徐亮的补偿款，评估价格为230667元，因其一直未提供账户，无法向其支付补偿款，该笔补偿款仍在财政账户内，如其对补偿款不满意，可以对征收补偿提起诉讼，而不应当要求撤销被诉的收回国有土地使用权决定。4．徐亮等七人提起本案诉讼，应当审查被诉的收回国有土地使用权决定是否合法，而是否进行补偿是在决定作出后收回土地使用权阶段的问题，是否依法、合理补偿并不是判断被诉的收回国有土地使用权决定合法性的标准。综上，正阳县人民政府的行为符合法律规定，请求依法驳回徐亮等七人的起诉和诉讼请求。

本院二审经审理查明的事实除与原审查明的事实一致外，另查明，涉案国有土地已被正阳县人民政府出让。

【二审判决】

本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的；(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。即，国家在符合上述条文规定的情形下，可以依法收回国有土地使用权，对于第(一)项、第(二)项情形的，必须给予适当补偿。至于收回国有土地使用权的程序，法律、行政法规及规范性文件对收回国有土地使用权应具备的程序未作出相应规定。依据正当程序原则，行政机关作出对当事人不利的行政决定前，应当书面告知当事人拟作出行政决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。本案中，正阳县人民政府在决定收回涉案国有土地使用权前，正阳县国土资源局虽作出《听证告知通知书》及“关于收回正阳县邹楼村刘庄组搬迁安置范围内国有土地使用权的公告》，告知拟收回国有土地的位置及相对人申请听证的权利等，但正阳县人民政府提供的两张照片不能证明两份公告是否张贴，以及张贴的位置、时问等，本院不能确认正阳县人民政府对涉案土地的原土地使用权人即本案上诉人进行了告知，亦不能确认行政相对人放弃了陈述、申辩的权利，应认定正阳县人民政府的行为违反了正当程序要求。其次，在正阳县人民政府作出被诉的收回国有土地使用权决定后，未告知行政相对人或进行公告，即截止目前，被诉的收回国有土地使用权决定尚未合法送达。再次，正阳县人民政府决定收回涉案国有土地使用权，未提供证据证明其对涉案国有土地使用权人进行了适当补偿，根据理由，正阳县人民政府作出被诉的收回国有土地使用权决定，程序违法，但鉴于涉案地块已经出让，如撤销将会给公共利益造成重大损害，应依法确认该行政行为违法，但不予撤销。至于徐亮等七人上诉称原审判决文书结尾表述为裁定，且仅给上诉人十天上诉期限违法的问题，属于原审法院判决的校对问题，亦未对徐亮等七人的上诉权利造成实质影响，本院予以纠正。

综上，徐亮等七人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销河南省驻马店市中级人民法院(2019)豫17行初267号行政判决；

二、确认正阳县人民政府作出正政土[2017]36号《正阳县人民政府关于收回ZYHB-2015-022号国有土地使用权的决定》的行为违法。

一、二审案件受理费各50元，由正阳县人民政府负担。

本判决为终审判决。

合议庭成员：张同仁 田伍龙 荆向丽

案号：（2020）豫行终92号

二〇二〇年六月二十三日

法官助理 张 俊

书记员 宁文煜

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