这是笔者以个人视角解读新一轮机构改革的第5篇文章。

2月24日起，小编已经先后发布了11篇关于新一轮机构改革的分析文章，改革总体方案正式出台后，也已经连续发布了4篇进行专项解读，得到了平台和朋友们的认可，展现量和阅读量也分别超过了1100万和140万。

但现在每天仍然有很多朋友私信问我关于机构改革的各类问题，关注最多的是人事冻结的时间、范围、口径；其次是涉改单位的认定，比如法检两院、学校、医院算不算涉改，县级有没有冻结等等；再有就是各类细节问题，比如市级改革方案是否出台、某两个部门会不会合并、行政审批局会不会撤销、跨区县能不能办理调动、大数据局是不是必设、社会工作部是干什么的等等。

由于私信太多，实在没办法一一解答，又怕辜负大家的支持与认可，所以想了一个办法，就是专门写篇文章，把机构改革的具体环节、实施步骤等作个解读，等大家都了解清楚机构改革的“前世今生”，有些问题也许就能自己琢磨明白了，心中的谜团自然迎刃而解。

一、回顾以往机构改革历程

回顾以往的机构改革历程，基本上五年一个周期，自上世纪80年代开始，时间周期相对固定。1982年以来，适应政府职能由管理计划经济向管理市场经济的转变，先后开展了8轮比较集中的大规模机构改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年，机构设置、职责体系、管理体制、运行机制、服务效能等都明显改进和优化。

前面7轮主要围绕“简”或“减”做文章，由初期相对单一的“减人减编”到“精简、统一、效能”再到向“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”转变，基本厘清了Z府与市场的关系，大部门制迈出了坚实步伐，基本实现机构编制总量只减不增，政府治理模式不断创新，机构改革的综合性、系统性、科学性日益增强。

2018年的第8轮广度、深度和力度都大大超过了前面几次，在这次方案中总结定性为：机构职能实现系统性、整体性重构，为各项事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了有力保障，也为继续深化机构改革积累了宝贵经验。

今年开展的新一轮机构改革又有很多新的内容，可以视为在巩固2018年机构改革基础上继续深化，对体制机制和机构职责进行调整和完善，推动机构设置更加科学、职能配置更加优化、体制机制更加完善、运行管理更加高效。

二、顶层谋划阶段

每轮机构改革一般都是由D的历次全国代表大会进行安排部署或提出方向要求，比如十九D对2018年机构改革进行安排部署，二十D对本轮2023年至2024年机构改革进行安排部署。

但实际上，在大会召开前就已经展开了前期的调研评估、方案起草等工作。这个没有太确切时间，一般是在上一轮机构改革完成后适时启动，比如第9轮机构改革2018年开始，2019年结束，新的架构是否合适、运行是否正常、还有哪些要进一步优化的地方、国际国内局势又有什么新需求等等，结合这些情况，很可能经过2020年的过渡，新方案的调研起草在2021年甚至更早就又开始了。

新方案按一定程序相对成熟后，会提请政治局会议进行讨论，这次的会上会确定全会的召开时间，并明确将方案提请会议审议，比如2018年是听取了意见的报告，讨论了方案，决定三中全会审议，今年是讨论了方案并决定二中全会审议。

根据政治局会议讨论情况修改完善后，提请全会审议。这里要说的是，全会审议的是总体方案，然后会要求把方案的部分内容，比如涉及政府口的内容，提交“两会”审议，实际上是人大会议，中央机关等内容是不用两会审议的。这个时间点一般都是在年初。

全国“两会”一般在3月份前后召开，比如今年是3月初，机构改革方案经过审议后就基本确定下来，待到两会结束，经过一些程序后，择机向社会公布，比如今年是授权新华社于3月16日发布了总体机构改革方案。

方案一经发布，上层的机构改革也就正式启动了。

三、分层实施推进阶段

机构改革一般是自上而下压茬推进，不会上下同步。

上层首先开始，基本完成后再往下进行，或者在推进过程中顶层的东西已经全部确定不会再有变动的情况下才能往下延伸推进。

与此同时，会下达暂停相关的机构编制工作，涉改干部人事冻结等通知或要求，冻结的原因、目的及范围口径我在上一篇文章专门分析过，可以点此链接查看：机构改革期间人事冻结具体细节这样定，时间、范围、口径全都有，这里不作赘述。自此，会关系到大批人的变动问题，也是如此受关注的原因所在。

至此，地方的机构改革还不能启动，省市县三级都一样，因为方向不明朗。还要再等一个关键性的文件，即上面对地方机构改革的指导意见，这个文件对地方机构改革会有更具体、更细化、更明确的要求。就拿这次来说，除了对标上层的方案，各地和各级压缩编制的比例如何把握？各级机构的限额是多少？哪些是必设机构哪些不强行要求？规定动作和自选动作怎么做？相关重点领域（比如清理议事协调机构、事业单位改革、执法改革）都怎么改？等等等等。有太多的方面需要作进一步明确。

地方指导意见一般会延后几个月，比如2018年是5月份出台。今年嘛，由于这次上层战线拉的比较长，到2023年底完成，估计会更晚一些。

指导意见出台后，地方正式启动，紧接着就是一系列动作，比如组建改革专班或相应力量，开始组织省内调研摸底，起草本省的总体改革方案，方案中，会有两个大逻辑：①省本级机构改革的详细实施方案，比如机构职能的调整划分、人员编制的压缩比例等等；②对市县两级机构改革的总体性、方向性、原则性要求，当然也包括一些时限、纪律等要求。这个调研起草工作一般也是按月来算的，少则一两个月，多则三五个月都有可能。

省的机构改革方案起草完毕后，要经过各级领导、各类会议研究审议，还要与上级负责地方机构改革的部门反复沟通，最终经过上级同意后才算最终敲定。这个时间也得按月来算。

省的方案确定后，省本级首先启动，与此同时，省内关于市县两级机构改革的详细方案（或者叫省内指导意见）也在同步起草和报审。待省级改革完成后，市县两级压茬启动。

按现在要求时间来看，这次省级机构改革最早也要到今年年底，很有可能是2024年初才能启动，市县嘛，肯定要等到2024年起码也是年中了。当然也不排除有的省，领导要求高，短平快。2018年时有的省就比上层要求的时间提前半年就完成了。

省市县全部完成后，还会有改革完成情况的“回头看”之类的活动，经过调研评估，确定全部到位后，一轮机构改革才算圆满收官。

朋友们，这个解析够详细了吧，通过这些过程，相信每个人都能大概推算出你所在的省、市、县机构改革的大概时间节点和推进环节，大家最关心得人事冻结的时间、范围，解冻的时间，本级机构改革的完成时间，以及其他具体问题，估计都能通过我说的这些过程，自己分析推测出来了吧？

希望我用了上班时间6个工时写出的这篇几千字的文章能够真正帮助大家解除心中疑虑。

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