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• 1、广东省信宜市国土资源局局长
• 2、加强土地市场建设　促进城市科学发展
• 3、2000至2011年深圳出台了哪些主要的房地产宏观调控政策和措施？
• 4、建国以来，我国城市土地制度的历史。

广东省信宜市国土资源局局长 (一)

最佳答案信宜市国土资源局领导班子成员工作分工

熊传有（副局长）：分管用地、地籍（不动产登记）、“三旧”改造、地产交易服务工作，联系土地储备中心工作；

刘经南（党组成员、副局长）：分管地产、土地规划与耕地保护、垦复、土地矿产交易评估、闲置土地处置等工作；

李 智（党组成员、纪检组长）：分管纪检、监察、基层国土资源所建设、党建党务、行政服务窗口等工作；

梁兵成（党组成员、副局长）：分管人事秘书、地质矿产管理、综治、信访调处、安全生产等工作；

周德（党组成员、局长）：分管不动产登记中心等工作；

袁清风（党组成员、执法监察大队长）：分管执法监察、财务、闲置土地认定等工作；

成 磊（主任科员）：负责联系矿业管理中心工作，协助矿山复产、矿产资源规划、后备矿产资源登记统计等工作；

吴家荣（副主任科员）：分管宣教法制、信息化建设、档案管理工作。

加强土地市场建设　促进城市科学发展 (二)

最佳答案广东省深圳市国土资源和房产管理局副局长冯现学

一、土地市场制度体系的建设情况

从深圳土地市场的建设历程来看，土地市场的发展与规范都离不开制度的保障。我们在发展和规范土地市场的同时，也在探索建立一套符合深圳土地市场发展规律的制度体系。

（一）土地出让制度方面

早在1998年，深圳市政府就颁布实施了《深圳经济特区土地使用权招标拍卖规定》，规定居住、商业、办公、旅游、娱乐、加油站等经营性用地必须采取招标、拍卖方式出让。2007年，为保障工业用地“招拍挂”工作的依法实施，实现工业用地“招拍挂”工作的制度化、程序化、规范化，深圳市又出台了《深圳市工业用地及其他产业土地使用权出让若干规定》；同时，政府储备土地的短期利用、地下空间、地铁上盖物业、城市更新改造及幼儿园等公共配套设施用地也必须公开出让。上述3个方面出让制度的建立，形成了深圳市涵盖所有用地的出让制度体系。

（二）土地交易市场的制度方面

2001年深圳市政府的第100号令是全国第一个有关土地交易的政府规章，为建立全市统一、规范的土地市场打下了坚实基础。在此框架下，我们针对土地交易的各种类型、各个环节制定相应的规则和操作流程，包括土地招标拍卖挂牌委员会及专家库制度、公告基准地价制度、信息披露制度、受买对象的资格审查制度等，促进了深圳市公开、公平、公正土地交易市场的建立。

（三）土地交易市场的监管方面

深圳市全面实施土地的“招拍挂”出让制度后，土地管理的工作重心从原来重审批转为重监管。在土地市场的监管上，我们充分发挥纪检、监察部门的作用，建立了土地市场的监督管理及责任追究制度，实现事先预防、事中监察和事后查处的有机结合，最大限度地减少了土地交易中可能发生的徇私舞弊、贪污腐败问题。同时，我们还将土地市场的监管延伸到土地合同的监管上，研究起草了土地使用权出让合同监管规定，明确了各部门在土地出让后的监管职责土地使用权人树立依法依规用地的良好意识。

二、构建土地市场建设新机制

（一）构建了土地资源的市场化配置机制

深圳市土地交易市场建成以来，市场在土地资源配置中的基础性作用得到了充分发挥。其中，经营性用地连续7年全部以“招拍挂”方式公开出让，截至2008年上半年，深圳市通过土地交易市场公开出让经营性用地727.3万m

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，成交金额393亿元；产业用地实现市场化配置以来，深圳市公开出让产业用地28宗，土地面积159万m

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；土地转让方面，累计成交191宗，成交土地面积369.5万m

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，成交金额74.1亿元；市执法机关处置不动产需进入土地交易市场方面，累计共举行拍卖会588场接受委托14035套（宗），成交6708套（宗），成交面积333.8万m

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，成交金额84.9亿元。

（二）构建了土地出让的共同责任机制

土地出让是一项涉及多部门、多环节的工作，需要相关部门的通力合作和共同参与才能顺利完成，因此，在土地出让工作中构建共同责任机制是十分必要的。如在产业用地的“招拍挂”出让方面，深圳市做了有益的尝试，成立了由主管副市长任组长，发展改革委、国土资源、规划环保、工业、法制、高新技术产业带等部门负责人为成员的产业用地“招拍挂”领导小组，统一领导、协调和监督出让工作，同时，各相关部门在领导小组的统一指导下分工合作，紧密配合，从而保证了土地出让工作的顺利开展。

（三）构建了土地资源的节约集约利用机制

土地市场的建立，引导了市场需求，优化了土地供应结构，适应了深圳转型期产业结构的调整；规范了土地转让行为，有效减少了土地的闲置与浪费；促进了土地资源的合理配置，将有限的土地资源用在最、最有效的“刀刃’上。深圳市土地资源节约集约利用机制的建立，促进了土地节约集约利用水平的提高。2007年，深圳市每km

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土地GD1产出达到3.46亿元，居全国大中城市前列。

（四）构建了土地执法的长效机制

土地市场的建设，离不开土地执法机制的建立。深圳市在全面落实耕地保护目标责任制度的同时，严格按照国家和省的要求开展卫片执法工作。我们积极开展闲置土地清理和处置工作，截至2008年10月，全市已依法收回闲置土地87万m

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，另有多宗闲置土地正在进入依法收地程序，累计征收土地闲置费1.13亿元。同时，我们积极探索在现有土地执法体制下，构建由区政府主导、各相关部门联动的土地执法共同责任机制，以及利用科技手段加强土地执法动态巡查等。

三、土地市场建设的体会与展望

（一）要继续高举改革创新的大旗，深化土地资源的市场化配置改革

改革创新是深圳的根、深圳的魂。在深圳的土地管理方面，也秉承了改革创新这一法宝，既闯过政策的盲区，也闯过攻坚的难区，这从深圳土地市场的建设可窥一斑而见全豹。今后，我们要继续高举改革创新的大旗，从深度和广度上进一步深化土地资源的市场化配置改革。在坚持经营性（住宅、商业、办公）用地和产业用地市场化配置的基础上，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施及各类社会事业用地、高度城市化地区都市农业用地探索实行有偿使用及市场化配置；结合《中华人民共和国物权法》的颁布实施及深圳“房地合一”的产权登记制度，积极探索土地管理由资源观向资产观的转变，加快包括工业楼宇在内的房地产固定资产的流转，建立真正全方位的土地资产市场。

（二）要正确处理好土地供应与需求之间的关系，建立灵活、高效的动态调节机制

土地市场建设的关键在于处理好土地供应与需求之间的关系。从目前来看，按照国家土地管理政策要求对土地利用计划实行指标管理，这一模式对控制建设用地的无序扩张取得了积极效果；但在类似珠三角、长三角等高度城市化地区，其效果有所削弱。为此，我们认为，应在土地供应和土地需求之间建立灵活高效的动态调节机制：一方面，关于国家下达的年度新增建设用地指标，在不突破总量的前提下，允许经济发达地区结合经济发展实际，可以跨年度综合平衡使用，比如国家严格控制省或城市近3年或5年的指标总量，但对各年度的指标可以弹性、灵活使用；另一方面，在严控用地指标总量的前提下，各地政府既可以根据土地供应来引导需求，也可以根据市场需要调节土地供应，建立土地供应和土地需求之间的动态调节机制。

（三）要正确处理好资源保护与保障发展的关系，促进城市的持续健康发展

做到资源保护和保障发展并重是土地市场建设的目的所在，深圳土地市场的建设直接催生了深圳“取之于地、用之于地”国土基金管理模式的建立。该模式建立以来，深圳市共收取了超过1500亿元的国土基金，专项用于土地开发及城市基础设施建设，对城市建设与发展起到了至关重要的推动作用。但同时，土地资源难以为继的困境已日益显现，与城市建设需求之间的矛盾也越来越突出。为破解这一困境和难题，一方面，要加强土地用途管制，发挥土地利用总体规划的总控制作用，严格控制用地规模的过快增长，甚至实现经济特区建设用地的零增长，并在此基础上努力建立一套符合深圳实际情况，以资源保护为重点，综合考虑社会效益、经济效益和生态效益的建设用地集约利用评价考核指标体系，树立资源保护也是政绩的观念；另一方面，则要从挖掘存量土地利用潜力、加强地下空间开发、加快跨区域土地利用合作等着手，为城市的持续健康发展提供保障。

2000至2011年深圳出台了哪些主要的房地产宏观调控政策和措施？ (三)

最佳答案深圳市贯彻落实国务院文件精神坚决遏制房价过快上涨的意见

为贯彻落实《国务院关于坚决遏制部分城市过快上涨的通知》(国发【2010】10号)的有关规定，结合本市实际，提出以下意见：

一、提高认识，加强组织领导

(一)房地产市场和住房发展事关国计民生，各区人民政府、市政府直属各单位要迅速将思想统一到国家有关文件精神上来，严格贯彻落实国务院的决策部署，采取有效措施，坚决遏制我市房价过快上涨，切实解决我市居民住房问题。

(二)为统筹决策和部署全市房地地产市场宏观调控和住房发展的重大话题，将市房地产宏观调控领导小组、市住房制度改革领导小组、市房屋委员会等机构统一整合为市住房与房地产发展领导小组。

二、认真落实住房建设的相关规划和计划，切实增加住房有效供应

(三)认真落实市政府已批准的“十一五”近期建设规划 2010年度实施计划及土地利用计划，市规划国土主管部门对年度实施计划确定的各类住房用地项目，加快选址预审、规划许可、招拍挂出让或用地报批等工作，确保本年度居住用地特别是保障性住房及人才安居住房用地按计划供应；加快推进城市更新相关工作，年内完成《深圳市城市更新办法》配套实施细则、《深圳市城市更新项目配建保障性住房暂行规定》和《深圳市城市项目配建保障性住房暂行规定》和《深圳市城市更新专项规划2011-2015》，加快城市更新单元的审批工作，积极增加城市更新改选居住用地的供应。

2010年启动安居商品房建设，对全市新供商品房用地和城市更新用地项目进行年度统筹，问题上配建不低于住房总建筑面积30%的安居型商品房。

(四)采取有效措施，增加居住用地有效供应，提高住房建设项目供应效率。在落实本年度住房建设用地供应计划的基础上，增加居住用地供应；对已出让的居住用地建立“住房建设项目手册”制度；对已批未建居住用地加大清理力度，及时督促企业按照土地使用权出让合同的约定加快建设，对认定为闲置土地的应当予以及时处理，对存在土地闲置及炒地行为的房地产开发企业，商业银行不得发放新开发项目贷款，严格制止各种名目的囤地炒地行为；积极完善土地使用权出让制度，抵制居住用地价格非理性上涨。

(五)市住房建设主管部门应做好各年度保障性住房及人才安居住房建设任务分解并落实具体用地的建设责任主体，全力推进相关报批工作，切实加强“十一五”期间和今后各年度保障性住房及人才安居住房建设进度管理，严格落实各年度保障性住房及人才安居住房分工、竣工和分配供应目标，加强对各类住房工程质量安全监管。

各区人民政府，光明、坪山新区管委会应加强新增保障性住房及人才安居住房项目的土地整备工作，并按照相关规划与计划的要求，认真组织实施各年度城市更新项目。

年度保障性住房及人才安居住房建涉及的立项、环评等审批工作，市各相关部门应按重大项目绿色通道加快办理。

(六)根据我市国民经济和社会发展规划、城市总体规划与土地利用总体规划，编制“十二五”住房建设规划，将住房保障规划纳入住房建设规划，统筹安排“十二五”期间我市商品住房和保障性住房及人才安居建设总量、结构、用地、资金及相关实施措施。中小套型普通商品住房、保障性住房及人才安居住房用地供应量占“十二五”期间新增住房用地供应总量的比例不低于70%。

三、采取有效措施，坚决抑制不合理住房需求

(七)严格执行国务院国发(2010)10号文对购买不同套数住房家庭(包括借款人、配偶及未成年子女)差别化信贷政策，限制各种名目的炒房和投机性购房；商业银行根据风险状况，暂停发放购买第三套房住房贷款；对不能提供1年本市纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。对境外机构及个人购房，严格按照有关政策执行。

(八)认真执行国家引导个人合理住房消费和调节个人房产收益税收政策，要严格按照税法和国家政策规定，认真做好本市土地增值税的征收管理工作。

四、加快保障性住房建设，实施人才安居工程

(九)认真执行《深圳市保障性住房条例》，相关配套实施细则应当在年内完成并向社会公布，加强保障性住房建设、分配和推出等一系列的制度建设，切实解决低收入居民住房困难；加快落实人才强市战略，认真贯彻落实市委、市政府关于实施人才安居工程的相关政策，明确人才安居工程的保障对象、标准和方式，建立健全人才安居工程的运行机制，加大人才安居住房的建设力度和有效供给，全面缓解人才住房困难，打造人才“宜聚”城市。

(十)认真执行住房保障发展规划2010年度实施计划，年内完成开工建设保障性住房及人才安居住房5万套，分配供应1万套，发放5000户低收入户籍家庭保障性住房货币补贴的工作目标；市住房建设主管部门明确年度各项新建保障性住房项目的开工、竣工、分配时间，并严格按照规定的时间开展建设和分配工作；市、区发展改革和财政部门按照计划安排供应资金。

(十一)市住房建设主管部门采取多渠道的方式筹集和储备保障性住房及人才安居住房，并严格管理，对于“关停并转”或未按规定擅自租、售已建产业配套住房的企业，政府收回其相关配套住房纳入保障性住房及人才安居住房管理。

自本意见发布之日起，通过配售方式新取得保障性住房及人才安居住房的家庭(包括申请人、配偶及未成年子女)或个人，再行购置商品住房或将保障性住房擅自转让的，政府直接回购该保障性住房，并重新分配给其他符合保障性住房及人才安居住房条件的家庭或个人。

五、加强房地产市场秩序整顿，完善信息共享机制

(十二)加强房地产市场监管制度建设，出台《深圳市房地产市场监管办法》。建立由多部门参加的房地产秩序联合监管工作机制，6月底前，在全市开展一次房地产市场秩序专项整治工作，市各有关部门应切实负起责任，加大力度，强化房地产市场监管。

金融监管部门要指导和监督商业银行严格住房消费贷款管理，严格执行国家有关套数认定的政策标准，外汇管理部门要加强外资进入本市房地产市场的监管。

市规划国土主管部门要加大专项整治和清理力度，对存在土地违规行为的房地产企业，限制新购置土地和参与城市更新；严格落实住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》(建房(2010)53号)，对全市在建商品住房项目进行清理，加大预售监管力度，对囤积房源-捂盘惜售等违法违规行为，会同市场监管部门加大曝光和处罚力度，情节严重的依法取消房地产市场经营资格，对违法违规的要依法追究相关责任人的责任。

市价格监督检查后部门要强化商品住房价格监管，依法查处在房地产开发、销售和中介服务中的价格欺诈、哄抬房价以及违反明码标价规定等行为。

市税务部门加强对定价过高、涨幅过快的房地产开发项目进行重点清算和稽查，严格土地增值税的征收。

市监察部门加强市有关部门落实国家、广东省和本市房地产宏观调控政策情况的监督检查，对稳定房价、建设保障性住房工作不力的部门，追究相关责任。

(十三)市发展改革、统计、规划国土、住房建设、市场监管、金融、财税、房屋租赁等部门在继续完善各自数据信息管理的基础上，在市住房和房地产发展领导小组统一领导下，由规划国土部门负责，各部门协助，建立服务于全市房地产宏观调控的信息共享与业务平台，将房地产市场、住房保障、房屋租赁、房地产金融与税收以及其他与住房和房地产相关的统计数据信息进行整合，加强房地产信息监测，切实提高房地产宏观调控的工作效率与决策水平。

建国以来，我国城市土地制度的历史。 (四)

最佳答案我国城市土地使用制度改革的性质，属于社会主义土地制度的自我完善与发展。城市土地使用制度改革的目的，绝不是要改变城市土地的国有性质，而是要结合社会主义市场经济发展的需要，消除传统城市土地使用制度的种种弊端，建立起一套既有利于巩固和维护城市土地国有制、又有利于社会经济发展的新型的城市土地使用制度。

1．改革以前的城市土地使用制度

新中国刚成立的一段时间内，国家对城市土地曾实行有偿使用，无论是全民所有制用地单位，还是集体所有制用地单位，都必须向国家缴纳租金。但是，由于1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划管理模式，国有企业在财政体制上实行了统收统支，所以，土地有偿使用制也相应地被取消。1954年2月24日，财政习字第15号文件明确规定，“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该企业的资产，不必再向政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土地，亦不缴纳租金或使用费”。对此，当时的政务院在其批复中是这样解释的：“国营企业、国家机关、团体、学校、军队使用的国有土地不再征收租金。因为，收取使用费或租金，并非真正增加国家收入，而是不必要地提高企业的生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续。”从此，全民所有制单位用地一律采取无偿划拨的方式。尽管集体用地单位和个人用地仍收取使用费，但因数额较低，基本上也是无偿的。直至改革开放以前，我国城市土地的使用基本上沿用这种单一的无偿划拨方式。

城市土地的无偿行政划拨是指由用地单位提出用地申请，经县级人民政府依法批准，在用地单位缴纳土地补偿费、劳动力安置费等费用之后，将该幅土地无偿交付其使用的行为。这一制度的特征是：

（1）划拨手段的行政性。土地的划拨首先必须经县级人民政府批准，再由同级土地管理部门负责实施。

（2）使用的无限期性。以划拨方式取得的土地，除法律、法规另有规定外，没有使用期限。

（3）土地使用的无偿性。使用划拨土地的单位既不用缴纳租金，也不承担税赋。

（4）土地使用权的无流动性。土地经划拨使用后，土地的所有权与使用权发生分离，但土地使用权禁止买卖和流转，也就是说，禁止土地使用权的交易行为。

从程序上看，城市土地划拨程序主要包括这样几个环节：

（1）申请。用地单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基建计划等有关文件，向拟划拨土地所在的县级人民政府土地管理部门提出建设用地申请。

（2）审核。由县级人民政府土地管理部门在收到用地申请之后，对建设用地进行审核，划定用地范围，组织商定用地补偿、劳动力安置或者拆迁安置方案。

（3）批准。由县级人民政府土地管理部门按规定权限报县级人民政府批准。经批准后，由县级人民政府发给用地批准书。

（4）划拨。由用地所在的县级人民政府土地管理部门根据批准用地文件所确定的用地面积和范围，到实地划拨用地。

（5）登记。项目完工后，由县级人民政府土地管理部门核查实际用地，经认可后办理土地登记手续，核发国有土地使用证。

从内容来看，城市土地划拨的无偿主要体现在土地所有权收益方面，但并不是完全没有成本，即土地使用者无须向土地所有者——国家支付土地使用代价，但必须支付有关的成本费用（主要包括补偿费、安置费、拆迁费等）。所有权收益本质上是地租，与用地成本不同，两者不可以混淆。对于这一点，直至今日，在实际工作中仍有不少人是认识不清的。

显而易见，直接造成城市土地划拨使用的一个观点就是，国有企事业单位的收支都是由国家统一管理的，是国家财政收支的一部分，在这种情况下，即使向其征收土地使用租金，也“并非真正增加国家收入”，反而增加不必要的环节和手续。这种观点显然带有当时浓重的计划色彩。

从理论上讲，土地的无偿划拨使用，使得土地收益得不到显化。土地收益尽管客观存在，但它被包含在企业的总收益中，并没有相对独立的表现形式。在计划经济条件下，国有企事业单位被看作是国家整个“大生产企业”中的一个部分或组成单位，没有独立的经济利益，其全部收支均由国家统一支配。土地的所有者是国家，企业对土地的开发利用投资也被列入国家的投资计划，属于国家投资计划的一部分，投资者也是国家，自然土地收益的享有者只能是国家。加上企业资产本身属于国有资产，企业的总收益属于国家，从产权方面看，并没有其他的产权主体，所以土地收益也就被包含在企业的总收益中，统归国家所有。

然而，实践证明，这种土地无偿使用制度对于土地资源配置是不利的。从形成划拨使用的初衷来看，抹杀国家与企业之间、企业与企业之间的利益差异本身就是不现实的。

2．城市土地有偿使用制度的建立

党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地行政划拨使用制度的弊端日益暴露：

（1）国家所有权虚化。由于城市土地的无限期使用，用地者成为真正的“土地所有者”，本该归国家所有的所有权收益，被用地者无偿占有。

（2）土地资源配置效率低下。土地的无偿、无限期、无流动性使用，使得城市土地资源短缺和浪费现象并存，严重影响了土地资源的配置效率，城市土地利用呈粗放扩张形态。

（3）高估企业经营效益。土地使用的无偿性，使得尽管土地的使用效益是客观存在的，但土地使用权并不被计入成本，大大降低了生产经营的账面成本，从而“夸大”了企业的经营效益，同时也造成企业间的不公平。

（4）抑制了市场价值规律作用的发挥。用地的无偿性和无流动性，使得土地资源的稀缺性无法通过市场价值规律的作用表现出来，从而无法达到“地尽其力”的资源配置目的，并造成市场体系和价格体系的不完整，严重制约了市场经济体制的建立与完善。

（5）孳生土地交易黑市。尽管法律规定通过行政划拨取得的土地禁止任何形式的转让，但由于供需的严重失衡，事实上总存在一个被扭曲、非公开的土地交易市场。

（6）严重影响城市建设投入产出的良性循环。政府在城市土地划拨和使用中无收益，造成城市建设投入资金回收困难，从而无法形成城市建设投入产出的良性循环。在财政拮据的情况下，这也是造成政府在很长一段时间内忽视或压缩城市基础设施建设的重要原因。

行政无偿划拨用地制度日渐明显的负面作用，使得人们逐渐意识到土地制度改革的必要性。而改革的方向，自然是针对划拨土地使用权的无偿、无限期和无流动的特点，向着有偿、有限期、有流动性的使用权改革方向进行。

最早的有偿用地是随着引进外资而出现的。1979年，国务院颁布了《中外合资经营企业法》，其中规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”1980年，国务院又颁布了《中外合营企业建设用地暂行规定》，规定“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，应计收场地使用费。”场地使用费一般包括土地使用费和场地开发费两部分，前者一般按年计收，后者可一次性计收。尽管从场地使用费的费用水平来看，还不足以体现全部的所有权权益（两项费用之和远远低于后来实行的土地出让金水平。例如，当时北京为1～150元/年•平方米，上海为0.5～100元/年•平方米，天津为0.5～70元/年•平方米，广州为0.3～70元/年•平方米），但是，它毕竟标志着我国城市土地有偿使用的开始。此后，为了将这一做法推广到其他类型的建设用地，1983年，国家决定在抚顺市首先进行土地使用费征收试点。随后，深圳、大连、重庆、西安、柳州等十几个城市都开征了城市土地使用费，并制定了具体的实施办法，取得了很好的效果。

有偿出让土地使用权形式的正式出现是在1987年下半年，当时深圳市率先试行了这一办法，使土地供应改变了以往只能依靠行政划拨的做法，引入市场机制，从而正式拉开了城市国有土地使用制度改革的序幕。同年11月，国家又批准了上海、天津、广州和海南试行土地使用权的有偿出让和转让。不久，上海、深圳分别出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》、《深圳经济特区土地管理条例》。这些地方法规的制定和实施，标志着我国的土地使用制度改革在理论和实践上都取得了重大的进展，其影响意义是深远的。

城市国有土地使用制度的改革得到了全国人大常委会和国务院的重视与支持。1988年4月，全国人大常委会修改了《宪法》的有关条款，规定土地使用权可以依法转让。同年12月，《土地管理法》得到修改，明确规定国家将依法试行城市土地的有偿使用制度。1990年，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，为城市土地使用制度改革的进一步深入进行提供了法律依据。随后的几年里，城市土地有偿使用制度的推行逐渐扩展到全国各个城市，成为政府工作的重要内容。

伴随着城市土地有偿使用形式的出现和推广，作为城市土地有偿使用制度有机组成部分的城市土地税收和收费制度也得以发展起来。

改革开放以前，我国几乎没有以土地、用地行为、土地收益为对象的税种，20世纪80年代以后，随着用地制度改革和财政管理体制改革的深入进行，逐渐开征了耕地占用税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税等税种，初步形成了适合我国特点的土地税收体系。同时，各地城市政府出于筹集城市维护建设资金和增加财政收入的需要，对土地建设、开发、使用、交易等的收费项目也逐渐增多，形成了各具特色的城市土地收费体系。

3．城市土地市场规范与强化宏观调控

城镇国有土地使用制度改革由沿海扩及内地，由增量土地延及原来的存量土地。1990—1991年，杭州、重庆、抚顺、乐山等城市进行试点，探索对原来的存量土地即行政划拨用地制度的改革，重点放在如何使之根据市场需要合理流动方面。1992年，这项工作在全国全面展开。随之，中国出现了“土地热”和“开发区热”，土地开发过度、出现供过于求，地皮炒卖盛行。随着国民经济的宏观调控，这些过量供应的土地后来又被闲置。1997年，党中央、国务院要求把土地清理工作作为土地管理的一项重要任务。城市土地的开发过度，不仅扰乱了地产市场的正常发育，而且占用了大量农田，危及我国农业生产。

1998年8月，新的《中华人民共和国土地管理法》问世，并于1999年1月1日起施行。它从内容上突出了切实保护耕地这一主题，加强了对土地使用的宏观管理。2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》明确指出：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地主管部门依法以招标、拍卖方式提供。自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为一种市场配置方式被正式确立。

新土地法颁布和实施以来，中央政府历经数年调控，逐步开始形成了较为完整的政策体系。2003年，国家正式提出运用土地政策参与宏观调控，而且首先是从运用土地政策参与房地产市场、稳定住房价格作为重点的宏观调控而展开的。数年调控历程中的各种措施，逐步形成了一个比较完整的土地政策调控体系。2003年6月5日，中国人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，收紧了地产信贷，被认为是加强土地市场宏观调控的肇端。该文至今仍有深远影响。同年7月18日，国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》，提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”，土地调控全面启动。当月，国务院办公厅又发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，全面清查和整顿规范各类开发区，并加强开发区建设用地的集中统一管理。11月，国务院发出《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》，加大治理整顿力度，纠正地方政府等待观望的态度，调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸。

2004年的土地政策进一步加强了土地宏观调控的力度。2004年3月18日，国土资源部和监察部联合发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，全面推行经营性用地招拍挂出让制度，严肃查处违法违规批地用地行为。要求各地在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，即影响深远的“8•31大限”。同年4月，国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，实施“三个暂停”。5月，国土资源部发出《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》。这两个政策实质上暂停了半年农地转用审批。2004年10月，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》。该文件系统提出了严格执法，加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，完善征地补偿和安置制度，健全土地节约利用和收益分配机制，建立完善耕地保护和土地管理的责任制度，明确土地管理的权力和责任等深化改革严格土地管理的各项措施。该文件被认为是新一轮土地宏观调控的标志性文件。

2005年，土地政策以总体调控为基础，在“稳定房价”、从严控制建设用地等方面发挥了重要作用，备受各界关注的“国八条”、“新国八条”、“七部委意见”等文件中，土地政策都是重头戏。2006年，是调控政策从总量到结构转变和深化的一年。5月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，提出住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等六项措施，称为“国六条”，开启了2006年的房地产调控。当月，国务院办公厅转发建设部等九部委联合制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，出台了涉及税收、信贷、土地等政策、对“国六条”作了细化，即“九部委意见”。7月，国务院办公厅发布《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国家土地督察制度正式建立，全国省（区、市）及计划单列市的土地审批利用全部纳入严格监管。8月，国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》，这是继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后，中央政府在土地管理和调控政策上的又一次重大调整。11月，财政部、国土资源部和中国人民银行等部委发布了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，规定从2007年1月1日起，新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍，同时调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。地方分成的70%部分，一律全额缴入省级国库。12月，国土资源部出台《关于发布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》，正式向低地价、零地价出让工业用地说“不”。

有资料显示，2003年以来，国家发布的涉及土地宏观调控政策的文件有50多个，形成了由宏观到微观、由原则到具体操作层面较为完整的政策体系。

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