【裁判要旨】

1.原审判决判令“承德市自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政行为”，并没有充分尊重“双方当事人申请法院委托评估机构进行评估的诉讼请求”，客观上增加了当事人的诉累，基于双方当事人均向二审法院提出“由法院委托进行评估”的诉求，二审法院对原审法院的此项判决应当予以纠正。

2.被告对承德天顺［2020］（土估）字第022号《土地估价报告》提出几点质疑，天顺公司依据相关法律、法规规定和涉案土地当时的实际情况进行了逐一回复。在被告尚无针对性且合法有效证据支持的情况下，承德天顺［2020］（土估）字第022号《土地估价报告》的评估结果应当作为安业公司补缴土地出让金的合法依据。

【案件基本事实】

2005年12月12日，承德市城乡规划局作出（52）号承德市汇强矿业大厦用地规划设计条件，其中建筑设计要求中容积率为：在建筑间距符合现行国家有关防水、救灾等规范及规定要求的条件下，容积率不超过3.5。

2006年11月30日，承德市规划审批委员会召开专题会议，审议了汇强矿业大厦三个规划方案，认为第二号规范方案总平面布局合理，建筑简洁、现代，城市景观效果较好，基本符合城市规划要求。该规划方案总建筑面积72180平方米，其中地上总建筑面积67626.9平方米，容积率4.76，建筑密度35%，停车位120。会议原则同意该方案，并提出修改意见。

2007年1月15日，原告安业公司与宏伟公司签订《土地使用权转让合同》，受让取得大石庙镇偏岭北侧地块的土地使用权。2007年4月3日，承德市人民政府为原告办理了国有土地使用权证。原告在该地块开发建设汇强矿业大厦项目。

2008年8月21日，承德市城乡规划局依据承德市政府办公室《关于批转市规划局国有土地使用权出让转让地块规划设计条件和规划方案调整办法的通知》等，向承德市国土资源局发出关于部分规划条件变更情况的函，其中汇强矿业大厦用地原发规划条件[（2005）52号]容积率为不超过3.5，批准的修规容积率为5.0。

承德市国土资源局委托金峰公司对安业公司汇强矿业大厦项目因规划增加容积率涉及的土地应补缴土地出让金数额进行评估。2015年9月2日，金峰公司作出土地评估报告，载明：评估基准日：2006年11月30日；土地用途：商业；容积率：待估宗地原规划容积率为3.5，改变规划条件后容积率为5.0。补缴地价款881.05万元。

2015年10月10日，被告承德市自然资源和规划局向原告作出26号《承德市国土资源局关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的变更通知》，要求原告提高容积率需补缴土地出让金。接到此通知后30日内补缴因容积率由3.5调整为5.0的土地出让金881.05万元，且原发承国土资地[2012]168号文件作废。原告于2016年1月7日收到该通知。原告逾期未补缴土地出让金。

被告于2018年8月20日向原告作出《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》，载明：2015年10月我局向你公司下达了26号《承德市国土资源局关于大石庙偏岭地块（汇强矿业大厦项目）规划条件变更补缴土地出让金的变更通知》，鉴于你公司使用的大石庙偏岭地块规划容积率由3.5调整为5.0，根据《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）文件，提高容积率需补缴土地出让金。经评估确认你公司应补缴土地出让金881.05万元，但你公司至今尚未缴纳。请你公司接此通知后，30日内来我局办理补缴土地出让金相关手续。

二审中，根据双方当事人的诉请并征得双方当事人（书面）同意后，二审法院应安业公司申请委托天顺公司进行评估。该公司于2020年4月2日提交承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》。二审法院组织双方当事人对该《土地估价报告》进行质证，天顺公司的评估师出庭接受了质询。

【原告诉讼请求】

安业公司一审诉讼请求：撤销被告于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》。

【法院裁判】

一审判决：撤销被告承德市自然资源和规划局于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》；责令被告在法定期限内重新作出行政行为。

二审判决：一、维持一审行政判决第一项；二、撤销一审行政判决第二项；三、责令承德市自然资源和规划局自本判决生效之日起60个工作日内按照承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》的评估结果追缴安业公司应补缴的土地出让金；四、评估费150000元由安业公司承担。

【争议焦点评析】

一、《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》是否应予撤销

1.《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》主要证据不足

2008年8月21日，承德市城乡规划局以《关于部分规划条件变更情况的函告》为依据，委托评估机构作出土地估价报告。即评估机构作出的评估报告评估基准日依据的是规委会召开时间，改变后的容积率依据的是被告向其提供的规划部门的函告，而规划部门函告中调整的容积率与专题会议纪要中调整的容积率不一致。

承德市自然资源和规划局作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》属主要证据不足。

2.《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》应予撤销

《行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……。”

原审判决撤销承德市自然资源和规划局于2018年8月20日作出的《承德市国土资源局关于催缴大石庙偏岭地块规划条件变更涉及补缴土地出让金的通知》，认定事实清楚，适用法律正确，二审法院予以确认。

二、原审判决判令“承德市自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政行为”是否恰当

1.原审判决判令“承德市自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政行为”确有不当

原审判决判令“承德市自然资源和规划局在法定期限内重新作出行政行为”，并没有充分尊重“双方当事人申请法院委托评估机构进行评估的诉讼请求”，客观上增加了当事人的诉累，基于双方当事人均向二审法院提出“由法院委托进行评估”的诉求，二审法院对原审法院的此项判决应当予以纠正。

2.二审法院依法委托天顺公司对涉案土地进行评估兼顾了法律效果和社会效果

事实上，承德市自然资源和规划局“重新作出行政行为的唯一途径也必须是按照法定程序重新进行评估”。但启动此程序需要行政资源的投入，因此，基于双方当事人在一审时已明确提出过由人民法院委托评估机构进行评估的主张，本次二审时双方当事人又明确提出由二审法院委托评估机构进行评估的诉讼请求。二审法院秉承充分“尊重当事人的意愿、着力化解矛盾、案结事了”的原则和目的，依法委托承德天顺土地评估有限公司对涉案土地进行评估，亦属“殊途同归”，既得到了双方当事人的认可，也体现了法律效果和社会效果的有机统一。

3.承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》应作为本案裁判依据

承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》采取“差额法”评估，既符合双方当事人确认的两个估价期日下涉案土地当时的市场状况；也符合《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发[2006]114号）第八条规定；亦符合2010年1月20日承德市人民政府《承德市国有建设用地提高容积率处理办法》（承市政字[2010]9号）……“根据评估结果和下列公式确定补缴数额：原土地使用权人应当补缴的土地出让金额＝批准提高时的新土地使用条件下土地使用权市场价格－批准提高时原土地条件下剩余年期土地使用权市场价格”的规定。

承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》根据双方当事人确定的估价期日确认2006年年底的房屋销售均价为3000.00元/平方米左右、2008年8月的房屋销售均价为3350.00元/平方米左右，符合当时承德市双桥区大石庙区域尚未形成规格开发，较为偏僻的事实。

根据承德市人民政府自1999年发布基准地价直至2007年才作出调整的客观事实，承德天顺[2020]（土估）字第022号《土地估价报告》采用2006年期日时依据1999年基准地价，符合上述规定，因基准地价发布时间较长，承德天顺评估有限公司将调整权重取值为0.3，符合当时的市场情况。

被告对承德天顺［2020］（土估）字第022号《土地估价报告》提出几点质疑，天顺公司依据相关法律、法规规定和涉案土地当时的实际情况进行了逐一回复。在被告尚无针对性且合法有效证据支持的情况下，承德天顺［2020］（土估）字第022号《土地估价报告》的评估结果应当作为安业公司补缴土地出让金的合法依据。更为重要的是，被告在庭上明确表示：“建议鉴定人查某些对原来的评估有没有变化的地方，如果有，希望再给一个补充的意见，如果没有也给法院一个答复，提交一个答复，以后我们也不再另行主张权利了，由法院依法裁判。”原告也明确表示：“同意依据前述报告确定的金额补缴涉案宗地的土地出让金”。据此，二审法院确认：承德天顺［2020］（土估）字第022号《土地估价报告》的评估结果即为安业公司补缴土地出让金的金额。

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