土地出让金返还

2025-03-11 20:00 分类：房产纠纷阅读：

裁判要点：

本院认为，案涉协议是坪坝营镇政府为推动该镇新型城镇化建设而与某某公司签订，系坪坝营镇政府为实现公共利益而为，属于行政协议。人民法院审理行政协议案件，应当进行合法性审查。从《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条的规定看，建设单位使用国有土地，除有法律法规的特别规定外，应当以有偿使用方式取得。某某公司取得案涉项目的国有土地使用权，应当根据法律法规的规定缴纳土地出让金。

根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）的规定，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。

本案中，坪坝营镇政府与某某公司签订的案涉合作协议中“项目合作原则”第8点约定“将土地出让金和国有土地招标价款全额返还乙方用于**镇开发建设使用”，该约定明显违反前述规定，原审法院认定坪坝营镇政府超越职权、滥用职权，与某某公司达成的该项约定无效并无不当。坪坝营镇政府上诉称返还的土地出让金及土地出让价款系用于生态广场等基础设施建设，该上诉理由不足以反驳协议约定存在“先征后返”的违法事实，坪坝营镇政府关于其未超越职权、滥用职权的理由不能成立。

裁判文书：

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。

湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院

行政判决书

（2024）鄂28行终147号

当事人

上诉人（原审原告）咸丰县某某投资置业有限公司，住所地湖北省咸丰县。

法定代表人袁某华。

委托代理人郭金刚，湖北百嘉律师事务所律师。

上诉人（原审被告）咸丰县坪坝营镇人民政府，住所地湖北省咸丰县。

法定代表人刘某。

出庭负责人官某平，某某中心专职副主任。

委托代理人刘咸生，湖北刘咸生律师事务所律师。

委托代理人沈素敏，湖北刘咸生律师事务所律师。

审理经过

上诉人咸丰县某某投资置业有限公司（以下简称某某公司）与上诉人咸丰县坪坝营镇人民政府（以下简称坪坝营镇政府）因未按约定履行行政协议一案，不服湖北省咸丰县人民法院（2024）鄂2826行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，2016年4月1日，甲方（坪坝营镇政府）与乙方（某某公司）签订《咸丰县坪坝营镇老粮管所及Ｃ11-02，Ｃ05-05地块棚户区改造整体商住综合开发合作协议书》，合同约定：“经甲、乙双方友好协商，拟定由乙方投资整体开发建设坪坝营镇老粮管所及Ｃ11-02，Ｃ05-05地块片区棚户区改造及整体综合商住开发项目（以下简称“该项目”）建设，达成如下合作协议：一、项目合作原则。…

5.项目合作方式：①甲方将乙方投资进行渔泉口地段生态广场、老电影院农贸市场建设、青岗沟停车场建设（市场化合作）、二级客运站至青岗沟老街出口河道景观打造作为乙方取得该综合商住合作项目开发的前提条件。②乙方按国家“招、拍、挂”程序依法获得坪坝营镇老粮管所及Ｃ11-02，Ｃ05-05地块的开发建设使用权。…甲方落实有关法律范围内的税费减免政策和落实县人民政府有关土地出让金及国有土地价款政策，并将土地出让金和国有土地招标价款全额返还乙方用于**镇开发建设使用。

9.该项目前期详细规则设计方案由甲方委托乙方指定的甲级设计院完成规划设计方案，甲方同时委托乙方完成环境评估报告、地堪专业报告，设计及报告费用由乙方承担。详细规划方案通过后的建设施工方案及图审由乙方完成，并承担费用。…五、交地标准、交地时间与开发建设动工时间。

1.交地标准及交地时间：甲、乙双方签订本协议后在三个月内乙方要成功竞买取得该项目土地使用权，则甲方土地部门按本协议约定将该项目地块以净地标准（原有建筑场拆迁完）交付给乙方进行施工。”2016年6月11日，甲方（坪坝营镇政府）、乙方（某某公司）签订了《咸丰县坪坝营镇商住综合整体及公共设施建设招商引资协议书》，约定“一、建设内容和投资规模。1.渔泉口河滨生态广场；

2.老电影院农贸市场；3.老粮管所和Ｃ11-02、Ｃ05-05地块整体商住综合体建设。4.总投资约1.3亿元。二、合作方式。…2.乙方在依法取得河滨生态广场和老电影院农贸市场建设工程手续后，和甲方签订施工建设合同，先垫资规划和设计修建生态广场和农贸市场，并作为取得老粮管所和Ｃ11-02与Ｃ05-05地块开发权的前置条件。”上述协议签订后，2018年7月10日，某某公司向咸丰县国土资源局交纳土地出让金4507500元。

2018年7月31日，某某公司与咸丰县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得Ｃ11-02、Ｃ05-05地块国有建设用地使用权。在合同履行过程中，经坪坝营镇政府委托，某某公司垫付生态广场地勘费40000元、设计费89050元、水文评查费4000元、图纸审查费11500元。2016年11月10日，某某公司将生态广场设计图纸、地勘报告、施工图设计文件、审查合格书及备案登记表等资料移交坪坝营镇政府。2017年5月23日坪坝营镇政府向某某公司借款200000元，用于渔泉口开发拆迁安置。

一审法院认为与裁判

原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办法［2006］100号）规定“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。

地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，确保土地出让收支数据准确无误”“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”。

《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发（2000）2号）规定“各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税收手段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威”“先征后返政策作为减免税收的一种形式，审批权限属于国务院，各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策”。本案中，某某公司与坪坝营镇政府约定“将土地出让金和国有土地招标价款全额返还乙方用于**镇开发建设使用”违反了前述规定，属于坪坝营镇政府在签订协议过程中超越职权，滥用职权的行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，该约定无效。因此，对某某公司主张坪坝营镇政府依据该约定返还土地出让金的诉讼请求不予支持。

某某公司与坪坝营镇政府签订的《合作协议》前言部分对“该项目”进行了明确定义即“坪坝营镇老粮管所及Ｃ11-02，Ｃ05-05地块片区棚户区改造及整体综合开发项目建设”。依双方约定生态广场建设为该项目建设的前提条件，因此，该项目不包含“生态广场建设”。故，双方合作协议第一条第9款约定的该项目规划设计费用由某某公司承担，不应包含生态广场的勘察设计费用，且生态广场的前期勘察、设计费用由坪坝营镇政府委托某某公司支付，某某公司已将勘察设计资料移交坪坝营镇政府，坪坝营镇政府未将生态广场建设发包给某某公司施工，若仍然由某某公司承担生态广场的地勘、设计等费用有违“公平”原则和“等价有偿”原则。

因此，某某公司主张坪坝营镇政府支付垫付的生态广场地勘费40000元、设计费89050元、水文评查费4000元、图纸审查费11500元的诉讼请求，予以支持。另某某公司主张坪坝营镇政府偿还借款200000元的诉讼请求有借条和转账凭证证实，该借贷关系虽属平等主体间的民事法律关系，但发生在双方履约过程中，为减轻当事人诉累，在本案中一并处理，对该诉讼请求予以支持。

某某公司主张的文关路边沿治理勘察、设计费、场地平整费、边坡挡墙费、过河道施工费、人行桥施工费、老粮管所邮政局土地开挖及换运费、拆粮管所、邮政局旧屋费等费用支出系在自身项目建设中支出的费用，要求该费用由坪坝营镇政府承担无合同约定和法律规定，对该诉讼请求不予支持。冉某明征地、污水管网施工、房屋受损费及冉某念房屋拆迁费系某某公司自愿支付，要求坪坝营镇政府承担无合同约定和法律规定，该诉讼请求，不予支持。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十九条规定，判决：咸丰县坪坝营镇人民政府支付咸丰县某某投资置业有限公司垫付的生态广场地勘费40000元、设计费89050元、水文评查费4000元、图纸审查费11500元；偿还借款200000元，合计支付344550元，限判决生效后三十日内履行；驳回咸丰县某某投资置业有限公司的其他诉讼请求。

二审诉讼请求

某某公司上诉称：1.原审法院忽略投资的初衷和土地出让金缴纳的关系。《咸丰县坪坝营镇老粮管所及Ｃ11-02,Ｃ05-05地块棚户区改造整体商住综合开发合作协议书》的签订基础为返还土地出让金，否则上诉人不会参与土地出让挂牌、签订合同及缴纳出让金，更不会投资基础设施建设。2.原审法院适用法律未完全正确，应在本案中将损失一并解决，保护营商环境。原审法院认为前述合作协议书中第一条项目合作原则第八项中“并将土地出让金和国有土地招标价款全额返还乙方用于**镇开发建设使用”的约定无效，则应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定判令被上诉人赔偿上诉人损失。

3.上诉人主张的垫付款金额本就属于被上诉人依法应当承担支付义务的费用。土地征收属于政府法定职责，根据法律规定，乡镇人民政府可以作为征收土地实施单位，上诉人没有义务和约定垫付义务，基础设施的建设也不应当由上诉人承担。在被上诉人的协调引导下，上诉人为推进开发项目建设，不得已垫付了费用，然规划项目由案外人施工并获得利益，被上诉人作为建设单位获得利益，依法应当给上诉人补偿。请求：1.撤销原审判决，改判支持上诉人的土地出让金损失4507500元及利息和代建及垫付款金额1629918.90元及资金占用利息；2.被上诉人承担一、二审诉讼费用。

二审辩方观点

坪坝营镇政府针对某某公司的上诉答辩称，某某公司取得商业开发项目的前提是投资建设生态广场等基础设施，在此前提下政府返还土地出让金和出让价款以弥补其投入基础设施建设的部分费用。协议签订的初衷和背景并非某某公司所称的返还土地出让金是其愿意投资开发项目的前提。协议约定返还土地出让金的用途系用于公益设施建设，故返还土地出让金并非变相减免土地出让收入、先征后返变相减免税收的行为，原审判决适用法律错误，答辩人无滥用职权的行为。

如前所述，某某公司要用返还的土地出让金进行公益设施基础建设，所返还的土地出让金不足基础设施建设投入资金的部分以其商业开发的巨额利润来弥补。某某公司仅开发了有巨大利益的商业部分，没有履行进行公益设施建设的合同义务，致使答辩人为此多支付了上千万元的生态广场建设费，该费用属于某某公司违约给答辩人造成的重大损失。某某公司主张的边坡治理勘察、设计费、场地平整费、边坡挡墙费、过河道施工费、人行桥施工费、土地开挖及转运费等“垫付费用”均属于其商业开发项目的建设内容，原审判决未支持正确，请依法驳回某某公司的全部上诉请求。

坪坝营镇政府上诉称，1.原审判决上诉人支付被上诉人生态广场地勘费、设计费、水文评查费、图纸审查费既不符合双方合同约定，也不符合公平原则。生态广场的地勘费、设计费、水文评查费、图纸审查费虽为上诉人委托被上诉人“垫付”，但委托书已明确载明“相关费用按合作协议执行”，双方签订的合作开发协议第一条第9点明确约定前述费用均由被上诉人承担。根据合作开发协议第一条第5点、第8点的约定，被上诉人取得开发地块的前提是投资建设生态广场等基础设施，政府返还企业缴纳的土地出让金以弥补其投入基础设施建设的部分费用。

协议签订后，因生态广场建设投入预算（950万元）远高于预计缴纳的土地出让金和招标价款（450万元），不实施生态广场建设对被上诉人有利，被上诉人未按照约定进行生态广场等基础设施建设。因被上诉人的违约行为，政府已经遭受了承担生态广场建设费用的巨大损失，如再支持生态广场前期费用，势必造成违约方获利的不公平结果。

2.二十万元借款不应向被上诉人偿还。该二十万元的实际用途是支付被征地户王杰中在法定补偿项目以外额外要求增加的补偿费用，该费用系王杰中与被上诉人协商一致，被上诉人同意由其承担的费用。3.案涉合作开发协议约定的返还土地出让金的用途系用于公益设施建设，故关于退还土地出让金的约定并非变相减免土地出让收入、先征后返变相减免税收的行为，不属于滥用职权、违反禁止性规定的无效情形，原审判决对此适用法律错误。请求：1.撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.一、二审案件受理费均由被上诉人承担。

某某公司针对坪坝营镇政府的上诉答辩称，1.某某公司为了合作协议的建设前期垫付的地勘费、设计费、投资审查等各种费用，均是为双方的合作产生的费用，因生态广场的建设项目未由某某公司施工建设，合作开发协议第一条的第五项约定，投入费用等应当全额补偿给某某公司。坪坝营镇政府认为某某公司未实施广场建设对其有利的理由不能成立，相反某某公司如果实施了生态广场的建设，其部分利润可以填补某某公司的损失。2.二十万元的借款有政府出具的借条并加盖印章，该借款系用于支付土地补偿款，结合土地征收工作是政府的权利，支付土地补偿款是政府的义务，一审判决二十万元的借款应当偿还有事实和法律依据。

本院查明

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

关于某某公司主张的文关路边沿治理勘察、设计费、场地平整费、边坡挡墙费、过河道施工费、人行桥施工费、老粮管所邮政局土地开挖及换运费、拆粮管所、邮政局旧屋费等费用，前述费用系某某公司在自身工程建设中产生的相关费用，其要求坪坝营镇政府支付上述费用缺乏依据。征收部门已经对冉某明、冉某念作出征收补偿，某某公司支付给冉某明、冉某念的费用以及污水管网施工等费用系其为自身开发建设而自愿支付，其要求坪坝营镇政府支付该费用无法律依据，亦无双方约定，对某某公司的该上诉请求本院不予支持。

关于坪坝营镇政府主张的不应支付生态广场地勘费、设计费、水文评查费、图纸审查费的问题。根据双方合作协议前言部分对“该项目”的定义可知，“该项目”系指“坪坝营镇老粮管所及Ｃ11-02，Ｃ05-05地块片区棚户区改造及整体综合开发项目建设”。同时根据该协议“一、项目合作原则”第5点，生态广场建设为“该项目”建设的前提条件，因此，“该项目”并不包含生态广场建设。且根据查明事实，某某公司已将前期勘察、设计资料移交坪坝营镇政府，坪坝营镇政府也已将生态广场项目交由案外人施工，在此情形下，原审法院认定生态广场的前期勘察、设计等费用应由坪坝营镇政府承担符合客观实际。

关于二十万元借款应否返还的问题。坪坝营镇政府称该费用系某某公司与被征地户协商一致并自愿承担的，某某公司对此不予认可，且该主张与坪坝营镇政府向某某公司出具借条以及某某公司将该款汇入坪坝营镇政府财政账户的客观实际不相符，坪坝营镇政府的该项上诉理由不符合常理，对其不应返还二十万元借款的上诉主张本院不予。

综上所述，上诉人某某公司、坪坝营镇政府的上诉理由均不能成立，对二上诉人的上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费100元，由上诉人咸丰县某某投资置业有限公司、咸丰县坪坝营镇人民政府各自负担50元。

本判决为终审判决。

审判人员

审判长：吴任荣

审判员：李野

审判员：李志华

二Ｏ二四年十二月三十日

法官助理：杨艳云