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• 1、1983年前的《行政处罚法》叫什么名字

1983年前的《行政处罚法》叫什么名字 (一)

答（三）劳动教养在实践中存在很大的随意性和混乱性

首先，由于劳动教养的审批权事实上由公安机关一家行使，致使：不够劳教条件的，作了劳教处理；本应追究刑事责任的，降格作劳教处理；有些案件，证明有罪不足，但又没有充分证据否定有罪，公安机关为避免被检察机关退回，干脆不移送检察机关，而采取劳教的办法；还有的案件，检察机关已经作出不起诉的决定，按照新的刑事诉讼法规定：“如果被不起诉人在押，应当立即释放”（《刑事诉讼法》第143条），但有的公安机关不但不放人，反而对其处以劳动教养。[10]其次，由于《劳动教养试行办法》颁布后，随着社会形势的变化，有关部门又相继颁布了多达几十个规范性文件对其进行补充，这些规范性文件包括：全国人大及其常委会通过的单行条例、决定；国务院及其有关部委颁布的行政法规、规章；最高人民法院、最高人民检察院的司法解释以及其他一些“通知”、“批复”之类的规范性文件。它们散见于各种效力不一的法律、法规和文件中，既零散又混乱，这种局面给劳动教养工作带来了极大的随意性。例如，按照《试行办法》的规定，劳动教养收容的对象是有地域限制的，即“家居大中城市需要劳动教养的人”和“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的人”，但《关于禁毒的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》等则没有地域限制，由此导致各地执法的不一致，有的认为劳动教养应继续控制在“大中城市”的范围，有的则突破到乡镇、农村地区。[11]又如，对哪些行为可以适用劳教，理解也是颇不一致，有的认为不到20种，[12]有的认为有20多种，[13]还有的认为《试行办法》等法律法规的模糊用语，几乎包容了违反《治安管理处罚条例》的所有行为，因而“凡够得上治安处罚的，就可以适用劳动教养。”[14]更有人认为，由于“法出多门”，一再扩大劳动教养的适用范围，致使“劳动教养变成了一个筐，什么人都可以往里装”，甚至连够不上治安处罚的也可以适用劳动教养。[15]

二、 劳动教养的改革方案

十届全国人大常委会曾将改革劳动教养制度、制定违法行为矫治法列入立法规划，说明立法机关已认识到劳动教养制度改革的必要性。但迄今为止，这一社会各界翘首以待的法律草案还没有任何雏形。据说主要是起草中遇到了困难，有人认为这个制度方便、有效率，从实用角度觉得对维护治安有好处。但大多数人都觉得这个制度应当改，现在依法治国、保障人权这些宪法原则都确立了，劳动教养的程序缺陷、期限偏长等问题不解决确实说不过去。我们建议，全国人大常委会应加快劳动教养的立法步伐，以增强改革后这一制度的合法性和正当性。

有人质疑：为什么不彻底废除劳动教养制度？我们认为，如果我国刑法能取消定量规定，则劳动教养制度可以取消，而将其调整的内容统一并入刑法。[16]但在目前情况下，要对我国刑法结构进行革命性调整似乎不现实，也就是说，我国刑法对犯罪概念仍然保留了既有定性规定又有定量规定的做法（而西方国家的刑法一般只有定性规定，没有定量规定，如盗窃，在我国盗窃要数额较大才构成犯罪，但西方国家却没有数额的限制），定量规定决定了我国刑法奠基于结果本位，忽视行为人的人格状况，刑法的这一特点又决定了治安管理处罚法也必定以结果为本，这样两者均着重于从处罚行为人的客观行为及其危害程度上去衔接，而对行为人的主观恶性因素考虑不够，从而在预防和治理犯罪上留下一种结构性缺陷，这一结构性缺陷需要劳动教养这样一种侧重行为人的主观恶习而关注其人格矫治的方法来弥补。不过，现行劳动教养制度的种种弊端又确实不容忽视，因而迫切需要对其进行改革。基本构想如下：

1、关于劳动教养的性质。改革后的劳动教养制度应当属于保安处分性质。所谓保安处分性质，是指这种制度关注行为人的不良人格或病理身心，强调教育改善和积极预防，以“走出消极惩罚和事后补救的狭谷，在更广泛的范围和更深的层次上，完成控制和预防犯罪的使命”。[17]由于这种处分涉及剥夺或限制公民的人身自由，故需纳入司法程序。[18]对涉及人身自由的处罚和措施通过司法机关来决定，这是当今各个国家和地区的普遍做法，我国台湾地区过去的《流氓检肃条例》曾经赋予警察部门对那些威胁社区安宁、搞得人心惶惶的“流氓”处以剥夺其人身自由处罚的权力，但后来通过“大法官会议”的“释宪”，宣布此种做法“违宪”，必须接受司法的裁决。

改革后的劳动教养制度如何纳入司法程序？我们考虑可借鉴英国的“治安法院”体制，[19]在基层和中级两级人民法院创建“治安法庭”，专门负责此类案件的审理。案件由公安机关直接移送，程序可参照现行刑事诉讼法中的简易程序，实行法官独任制。法庭开庭审理案件时应通知检察院，检察院认为必要时可派员出庭监督审理过程。被告人有权自行或委托律师辩护，不服一审判决的，有权上诉。[20]

2、关于劳动教养的对象和范围。改革后的劳动教养，总的说应对其适用对象进行严格限制，集中在与治安有关、需要进行保安处分与矫治的那部分人身上，大体可分为以下几类人：一是违反《治安管理处罚法》、屡教不改的；[21]二是犯罪情节轻微可以免予刑事处分或者不起诉，但又由于行为人具有较大人身危险性不宜直接放回社会的；三是依照《刑法》第17条第4款的规定，因不满16周岁不予刑事处罚，而需要由政府收容教养的；[22]四是依照《刑法》第18条的规定，需要由政府强制实行医疗的精神病人；[23]五是需要强制隔离戒毒的吸毒成瘾人员。[24]

对于卖淫嫖娼的，全国人大常委会在1991年的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中分别规定了“收容教育”制度和劳动教养制度（被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的），但新的《治安管理处罚法》并没有规定对卖淫嫖娼的可以实行劳动教养，因为其第76条有关强制性教育措施（即劳动教养）的规定只涉及引诱、容留、介绍他人卖淫、屡教不改等情形，并没有包括卖淫嫖娼本身。新的《治安管理处罚法》也没有规定收容教育。据此，有学者认为，依据后法优于前法的原则，对卖淫嫖娼的不再实行收容教育和劳动教养，而只能处以罚款、拘留等治安处罚。[25]我们是同意这种观点的，但目前实际中针对卖淫嫖娼人员的收容教育和劳动教养还有，原因可能在于《关于严禁卖淫嫖娼的决定》以及国务院1993年通过的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》并没有被明令废止。改革后的劳动教养制度应吸收掉收容教育措施，并在《治安管理处罚法》处理的基础上，对屡教不改的卖淫、嫖娼和引诱、容留、介绍他人卖淫者，予以适当期限的“劳教”。

对于被“劳教”人员的下限年龄，现行的劳动教养法规并没有规定，公安部在1981年《关于劳动教养人员年龄问题的通知》中规定：凡年满16周岁的，可以实行劳动教养；凡不满16周岁的，送工读学校或少年犯管教所。1983年公安部在对辽宁省公安厅《关于当前是否放宽对劳动教养人员年龄限制的请示》的答复中指出：对当前那些轻微、不够判处刑罚而又符合劳动教养条件的已满14周岁不满16周岁的人，可以报请劳动教养管理委员会审查批准送劳动教养，待社会治安恢复正常后，再按前述规定执行。我们认为劳动教养立法应当对此予以明确。鉴于《行政处罚法》、《治安管理处罚法》均规定受处罚的最低年龄为14周岁，因此原则上改革后的劳动教养也可以此为下限。但由于该法的法律后果主要不是惩罚，而是教养和矫治，因而对于那些虽然在14周岁以下，但对社会治安危害较大，其监护人又确无能力管教的，可以经监护人请求，通过法院判决，对确有必要的，送教养场所。[26]现行劳动教养制度没有年龄的上限规定，考虑到年龄太大的人接受教育矫治的能力下降，因此原则上对60岁的人不宜实行劳动教养（但经诊断确有社会危险的精神病人等除外）。

至于现行《劳动教养试行办法》对劳动教养适用范围的地域限制，我们认为改革后的劳动教养制度应予以取消，理由是：随着改革开放和现代化建设进程的加快，中小城镇发展迅速，农村也较过去大为活跃，上述几类人在这些地区同样存在，因而取消收容对象的地域限制，不仅是维护这些地区社会治安的需要，也是教育、挽救和改善这些人的需要，同时，亦可体现我国“在法律面前人人平等”的原则。

3、关于劳动教养的严厉程度和期限。许多关于劳动教养的改革意见都提出现行的劳动教养制度在限制和剥夺人身自由方面过于严厉，而且期限太长。这是有道理的。改革后的劳动教养制度应从根本上有别于刑罚，降低其严厉程度。现行的劳教场所应改为“教养学校”和治疗之类的机构，通过对被教养人进行道德法纪、文化知识、科学技术、劳动生产等方面的教育以及对症下药的心理和生理矫治，把他们改造成为遵纪守法、具有一定文化知识和生产技能的、身心健康的有用之材。只有这样，这种较长时间剥夺和限制人身自由的措施才具有存在的合理性和实质的合法性，也才能真正达到“教育、感化、挽救”的目的。

与此同时，还要对现有的劳动教养期限予以大幅缩短，一般而言，带有惩罚性质的处分不要超过6个月，必要时经法庭同意也可延长到最多不超过1年的时间；带有治疗性质的则可采取“不定期”的方案，如对需要强制实行医疗的精神病人和强制隔离戒毒的吸毒成瘾人员等特殊对象，通过定期接受医疗科学的监管和法庭的审查，在确认不会再对社会构成威胁的前提下予以释放。[27]

鉴于我国刑法实践正在试点和推广社区矫正，并取得了积极的效果，改革后的劳动教养也应充分考虑运用社区矫正的措施，否则就又会出现矛盾：刑罚都可用社区矫正来替代执行，“劳动教养”却反而不能。

4、关于劳动教养的立法模式和名称。我们主张，应以劳动教养的立法升格为契机，制定一部比较系统的、集实体与程序于一体的中国保安处分法，将有关涉及剥夺和限制人身自由的措施一律纳入该法典，这样便于从《公约》第9条第1款的“正当程序”出发来约束对各种性质的人身自由的剥夺，以免出现头痛医头、脚痛医脚的现象。

至于该法的立法名称，“劳动教养”这个名字是肯定不能再沿用了，理由除了改革后的劳动教养制度已不再以强制劳动为其基本特征外，还基于《公约》有关条款的考虑。例如，《公约》第8条第3款规定：任何人不得被要求从事强迫或强制劳动，除非在那些把苦役监禁作为一种对犯罪的惩罚的国家里，按照由合格的法庭关于此项刑罚的判决而执行的苦役。如前所述，改革后的劳动教养在法律性质上不属于对犯罪的一种惩罚，因而若在我国的刑罚制度之外仍继续保留一种冠之以“劳动教养”的制度，势必在国际社会造成不必要的误会。那么，叫什么法呢？目前已有的建议中提出了《强制教养法》、《矫治处分法》、《教导处分法》、《教养处遇法》、《收容教养法》、《违法行为矫治法》等名称，立法机关的立法规划暂取《违法行为矫治法》名。我们考虑，如果按本建议书的涵盖范围，《违法行为矫治法》似乎包括不了精神病人和14周岁以下者的行为，因为这些行为主体要么是事实上属于无责任能力人，要么是法律上假定他们无责任能力，总之不好说他们“违法”。可将该法定名为《保安处分与矫治法》，“保安”反映了该法的社会功效，“处分与矫治”突出了其“处分”和“矫治”的双重特征，可以比较全面地概括该法的内容。

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