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• 1、国务院关于深化改革严格土地管理的决定
• 2、我国不同时期的土地改革政策有哪些

国务院关于深化改革严格土地管理的决定 (一)

最佳答案(2004年10月21日 国发 [2004] 28号)

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:

实行最严格的土地管理制度,是由我国人多地少的国情决定的,也是贯彻落实科学发展观,保证经济社会可持续发展的必然要求。去年以来,各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院部署,全面清理各类开发区,切实落实暂停审批农用地转用的决定,土地市场治理整顿取得了积极进展,有力地促进了宏观调控政策的落实。但是,土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的,盲目投资、低水平重复建设,圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。因此,必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系,严格控制建设用地增量,努力盘活土地存量,强化节约利用土地,深化改革,健全法制,统筹兼顾,标本兼治,进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。现决定如下:

一、严格执行土地管理法律法规

(一) 牢固树立遵守土地法律法规的意识。各地区、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动,深刻认识我国国情和保护耕地的极端重要性,本着对人民、对历史负责的精神,严格依法管理土地,积极推进经济增长方式的转变,实现土地利用方式的转变,走符合中国国情的新型工业化、城市化道路。进一步提高依法管地用地的意识,要在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的,必须承担法律责任。

(二) 严格依照法定权限审批土地。农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府,各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。严禁规避法定审批权限,将单个建设项目用地拆分审批。

(三) 严格执行占用耕地补偿制度。各类非农业建设经批准占用耕地的,建设单位必须补充数量、质量相当的耕地,补充耕地的数量、质量实行按等级折算,防止占多补少、占优补劣。不能自行补充的,必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。耕地开垦费要列入专户管理,不得减免和挪作他用。政府投资的建设项目也必须将补充耕地费用列入工程概算。

(四) 禁止非法压低地价招商。省、自治区、直辖市人民政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准。协议出让土地除必须严格执行规定程序外,出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的,要依法追究责任;情节严重的,依照 《中华人民共和国刑法》 的规定,以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。

(五) 严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。要加大土地管理执法力度,严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度,既查处土地违法行为,又查处违法责任人。典型案件,要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员,依照 《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》 给予行政处分;构成犯罪的,依照 《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》 和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定,追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地,给当事人造成损失的,还必须依法承担赔偿责任。

二、加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理

(六) 严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外,不得设立各类开发区 (园区) 和城市新区 (小区)。对清理后拟保留的开发区,必须依据土地利用总体规划和城市总体规划,按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。严格土地利用总体规划的修改,凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改,必须报原批准机关批准。城市总体规划、村庄和集镇规划也不得擅自修改。

(七) 加强土地利用计划管理。农用地转用的年度计划实行指令性管理,跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法,对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达,并按照定额指标、利用效益等分别考核。

(八) 从严从紧控制农用地转为建设用地的总量和。加强农用地转用审批的规划和计划审查,强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导,凡不符合规划、没有农用地转用年度计划指标的,不得批准用地。为巩固土地市场治理整顿成果,2004年农用地转用计划指标不再追加;对过去拖欠农民的征地补偿安置费在2004年年底前不能足额偿还的地方,暂缓下达该地区2005年农用地转用计划。

(九) 加强建设项目用地预审管理。凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目,不得通过项目用地预审。发展改革等部门要通过适当方式告知项目单位开展前期工作,项目单位提出用地预审申请后,国土资源部门要依法对建设项目用地进行审查。项目建设单位向发展改革等部门申报核准或审批建设项目时,必须附国土资源部门预审意见;没有预审意见或预审未通过的,不得核准或批准建设项目。

(十) 加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则,编制乡 (镇) 土地利用总体规划、村庄和集镇规划,明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地,必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划,并纳入土地利用年度计划,凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过 “村改居” 等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度,加强农村宅基地管理,禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

(十一) 严格保护基本农田。基本农田是确保国家粮食安全的基础。土地利用总体规划修编,必须保证现有基本农田总量不减少,质量不降低。基本农田要落实到地块和农户,并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。基本农田保护图件备案工作,应在新一轮土地利用总体规划修编后3个月内完成。基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用,或者擅自改变用途,这是不可逾越的 “红线”。符合法定条件,确需改变和占用基本农田的,必须报国务院批准;经批准占用基本农田的,征地补偿按法定最高标准执行,对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的,缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动,禁止以建设 “现代农业园区” 或者 “设施农业” 等任何名义,占用基本农田变相从事房地产开发。

三、完善征地补偿和安置制度

(十二) 完善征地补偿办法。县级地方人民政府要采取切实措施,使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使被征地农民保持原有生活水平的,不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的,省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价,国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。

(十三) 妥善安置被征地农民。县级地方人民政府应当制定具体办法,使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目,农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内,当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民,纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度;在城市规划区外,征收农民集体所有土地时,当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位;对不具备基本生产生活条件的无地农民,应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。

(十四) 健全征地程序。在征地过程中,要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认;确有必要的,国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制,维护被征地农民和用地者的合法权益。经批准的征地事项,除特殊情况外,应予以公示。

(十五) 加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的,不得强行使用被征土地。省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则,制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况,向本集体经济组织成员公布,接受监督。农业、民政等部门要加强对农村集体经济组织内部征地补偿费用分配和使用的监督。

四、健全土地节约利用和收益分配机制

(十六) 实行强化节约和集约用地政策。建设用地要严格控制增量,积极盘活存量,把节约用地放在首位,重点在盘活存量上下功夫。新上建设项目首先要利用现有建设用地,严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。开展对存量建设用地资源的普查,研究制定鼓励盘活存量的政策措施。各地区、各有关部门要按照集约用地的原则,调整有关厂区绿化率的规定,不得圈占土地搞 “花园式工厂”。在开发区 (园区) 推广多层标准厂房。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下,提高土地利用率和增加容积率的,原则上不再收取或调整土地有偿使用费。

基础设施和公益性建设项目,也要节约合理用地。今后,供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求。土地使用权人不按照约定条件使用土地的,要承担相应的违约责任。在加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税征收管理的同时,进一步调整和完善相关税制,加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。

(十七) 推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围,经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外,工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的,应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的,应当在土地有形市场公开交易,按照市场价补缴土地出让金;低于市场价交易的,政府应当行使优先购买权。

(十八) 制订和实施新的土地使用标准。依照国家产业政策,国土资源部门对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制用地,并会同有关部门制订工程项目建设用地定额标准,省、自治区、直辖市人民政府可以根据实际情况制订具体实施办法。继续停止高档别墅类房地产、高尔夫球场等用地的审批。

(十九) 严禁闲置土地。农用地转用批准后,满两年未实施具体征地或用地行为的,批准文件自动失效;已实施征地,满两年未供地的,在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标,对具备耕作条件的土地,应当交原土地使用者继续耕种,也可以由当地人民政府组织耕种。对用地单位闲置的土地,严格依照 《中华人民共和国土地管理法》 的有关规定处理。

(二十) 完善新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。新增建设用地土地有偿使用费实行先缴后分,按规定的标准就地全额缴入国库,不得减免,并由国库按规定的比例就地分成划缴。审计部门要加强对新增建设用地土地有偿使用费征收和使用的监督检查。对减免和欠缴的,要依法追缴。财政部、国土资源部要适时调整新增建设用地土地有偿使用费收取标准。新增建设用地土地有偿使用费要严格按法定用途使用,由中央支配的部分,要向粮食主产区倾斜。探索建立国有土地收益基金,遏制片面追求土地收益的短期行为。

五、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度

(二十一) 明确土地管理的权力和责任。调控新增建设用地总量的权力和责任在中央,盘活存量建设用地的权力和利益在地方,保护和合理利用土地的责任在地方各级人民政府,省、自治区、直辖市人民政府应负主要责任。在确保严格实施土地利用总体规划,不突破土地利用年度计划的前提下,省、自治区、直辖市人民政府可以统筹本行政区域内的用地安排,依照法定权限对农用地转用和土地征收进行审批,按规定用途决定新增建设用地土地有偿使用费地方分成部分的分配和使用,组织本行政区域内耕地占补平衡,并对土地管理法律法规执行情况进行监督检查。地方各级人民政府要对土地利用总体规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责,政府主要领导是第一责任人。地方各级人民政府都要建立相应的工作制度,采取多种形式,确保耕地保护目标落实到基层。

(二十二) 建立耕地保护责任的考核体系。国务院定期向各省、自治区、直辖市下达耕地保护责任考核目标。各省、自治区、直辖市人民政府每年要向国务院报告耕地保护责任目标的履行情况。实行耕地保护责任考核的动态监测和预警制度。国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局等部门定期对各省、自治区、直辖市耕地保护责任目标履行情况进行检查和考核,并向国务院报告。对认真履行责任目标,成效突出的,要给予表彰,并在安排中央支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜。对没有达到责任目标的,要在全国通报,并责令限期补充耕地和补划基本农田。对土地开发整理补充耕地的情况也要定期考核。

(二十三) 严格土地管理责任追究制。对违反法律规定擅自修改土地利用总体规划的、发生非法占用基本农田的、未完成耕地保护责任考核目标的、征地侵害农民合法权益引发群体性事件且未能及时解决的、减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的、未按期完成基本农田图件备案工作的,要严肃追究责任,对有关责任人员由上级主管部门或监察机关依法定权限给予行政处分。同时,上级政府要责令限期整改,整改期间暂停农用地转用和征地审批。具体办法由国土资源部会同有关部门另行制订。实行补充耕地监督的责任追究制,国土资源部门和农业部门负责对补充耕地的数量和质量进行验收,并对验收结果承担责任。省、自治区、直辖市国土资源部门和农业部门要加强监督检查。

(二十四) 强化对土地执法行为的监督。建立公开的土地违法立案标准。对有案不查、执法不严的,上级国土资源部门要责令其作出行政处罚决定或直接给予行政处罚。坚决纠正违法用地只通过罚款就补办合法手续的行为。对违法用地及其建筑物和其他设施,按法律规定应当拆除或没收的,不得以罚款、补办手续取代;确需补办手续的,依法处罚后,从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。完善土地执法监察体制,建立国家土地督察制度,设立国家土地总督察,向地方派驻土地督察专员,监督土地执法行为。

(二十五) 加强土地管理行政能力建设。2004年年底以前要完成省级以下国土资源管理体制改革,理顺领导干部管理体制、工作机制和加强基层队伍建设。市、县人民政府要保证基层国土资源管理所机构、编制、经费到位,切实发挥基层国土资源管理所在土地管理执法中的作用。国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度,启动新一轮土地调查,保证土地数据的真实性。组织实施 “金土工程”。充分利用现代高新技术加强土地利用动态监测,建立土地利用总体规划实施、耕地保护、土地市场的动态监测网络。

各地区、各有关部门要以 “三个代表” 重要思想为指导,牢固树立科学发展观和正确的政绩观,把落实好最严格的土地管理制度作为对执政能力和依法行政能力的检验。高度重视土地的保护和合理利用,认真总结经验,积极推进土地管理体制改革,不断完善土地法制,建立严格、科学、有效的土地管理制度,维护好广大人民群众的根本利益,确保经济社会的可持续发展。

我国不同时期的土地改革政策有哪些 (二)

最佳答案中国不同时期的土地政策

一、人民公社后期的土地政

1978年12月党的十一届三中全会召开以后，实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。从此，中国社会进入了建设中国特色社会主义的新时期。这期间，国家陆续制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《农村人民公社工作条例》，共15章60条，简称六十条。有关土地方面的政策规定有：保护人民公社各级所有权；国家和集体建设占用土地，必须严格按照法律规定办理，并尽量不占耕地；农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖；有宜农荒地的社队，在不破坏水土保持，不破坏森林草原条件下，经县批准，可以有计划的开荒；一切宜林荒山、荒地、沙区，都要有计划造林种草，封山育林，扩大覆盖面积；农田基本建设以改土治水为中心，遵循山、水、田、林、路综合治理原则，认真搞好规划，有步骤地进行统一治理，建设高产稳产农田；大力改良土壤，定期进行土壤普查，建立土壤档案，根据土壤状况采取改良措施；不断改善水利条件，搞好水土保持；耕种由集体分配的自留地。

1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《加快农业发展若干问题的决定(草案)》。主要内容有：不允许无偿调用和占用生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金；社员自留地是社会主义经济必要补充部分；继续实行三级所有、队为基础制度；因地制宜搞好农田基本建设；充分利用现有耕地，有计划地开垦荒地，围海造田，社队所造耕地从收获之年起，五年不计征购，垦荒、围海造田要注意生态平衡，不准破坏森林、草原、水产资源，不准妨碍蓄洪泄洪；基本建设要节约用地，尽量不占少占耕地；尽快制定土地法；运用现有大城市力量，逐步建设卫星城镇和小城镇；加强党和政府对农业的领导。

1979年4月1日，由农业部、财政部、国家农垦总局、中国农业银行联合发出《关于加强农村人民公社开荒管理工作的通知》。通知规定：公社开荒应当采取小片、就近、自办为主的方针；开荒社、队一定要种好现有耕地，确保开荒种地两不误；开荒要发挥自有资金能力；完成当年开荒任务后，要登记造册上报验收，不得不报、少报或以少报多。

1982年9月中共第十二次全国代表大会召开。同年12月4日，修订并通过了《中华人民共和国宪法》。该宪法第13条关于行政区域划分的规定，恢复了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体。

二、家庭联产承包政策的演变

以1978年党的十一届三中全会为界：前20年是人民公社的历史，这一时期的土地政策带有浓厚的人民公社色彩，后20多年是改革开放时期家庭联产承包责任制的历史。这后一时期的土地政策代之以土地承包为特征的新政策模式，使中国农地制度变迁进入了一个新的发展阶段。回顾这20年的历史，家庭联产承包责任制暨土地承包政策②，大致可以分为以下几个阶段：

第一阶段是大突破阶段（1978.12—1984.12）。这一阶段农村土地使用制度发生了根本性转变，其体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全面解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。

1978年12月中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，虽然肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月，中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干”，初步肯定了“包产到户”的办法。同时，允许某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户包产到户。这就在政策上放宽了一步。1980年春，关于是否包产到户问题，争议比较激烈。5月31日，邓小平同志正式表态：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。”③这就有力地支持了农村土地改革政策的推进。9月，中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。该文件不仅强调了集体经济是我国农村经济的基础，而且充分肯定了专业承包联产计酬责任制，并对包产到户的作法作了基本的肯定。中央指示下达后，生产责任制推广范围迅速扩大，各种联产责任制形式迅速发展，尤其是包产到户、包干到户发展更快。到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8%，其中包产到户、包干到户的占到50%。

1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》第一次明确地肯定了包产到户的社会主义性质，指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，联产到户，包产到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。这就进一步消除了人们的思想疑虑，促进了包产到户的迅速发展。据1982年11月统计，实行家庭承包的生产队已占到总队数的78.8%。

1983年1月，中共中央发出的《当前农村经济政策的若干问题》文件中，指出以包产到户、包干到户为主要形式的联产承包制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”，要求“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持”。在这一政策指引与召唤下，包产到户不仅在一般地区已经普及，而且在沿海经济发达地区和东北农业机械化程度较高的地区也有了迅速发展。到1983年末，全国实行家庭承包的生产队已占到总队数的97.8%。此后，家庭承包经营进入稳定完善阶段。

1984年1月1日，中共中央又发出《关于1984年农村工作的通知》，该文件进一步规定了土地承包政策问题，主要内容有：稳定、完善联产承包责任制，延长土地承包期，一般在15年；鼓励土地逐步向种田能手集中；农民向土地投资应予以合理补偿；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地；为完善统一经营和分散经营相结合体制，应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织；进一步放宽政策，加速对山区、水域、草原开发，鼓励种草种树，改良草场，发展水产养殖，保护天然资源。

第二阶段是大磨合阶段（1985.1—1991.12）。这一阶段家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程，其体制特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域，向计划经济时期最基本的经济制度之一——“统购统销制度”发起冲击。1984年第一次全国性的“卖粮难”的出现，宣告家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。这一时期，主要是贯彻落实第一阶段的土地政策，且又有所创新。

1985年1月1日，中共中央发出了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》文件。文件指出：打破集体经济中的“大锅饭”以后，农村的工作重点是，进一步改革农业管理体制，改革农产品统购派购制度，在国家计划指导下，扩大市场调节，使农业生产适应市场需要，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济搞活。以这个文件为标志，我国农村开始了以改革农产品统购派购制度、调整产业结构为主要内容的第二步改革。1986年1月1日，中共中央、国务院发出了《关于1986年农村工作的部署》。文件指出：我国农村已开始走上有计划发展商品经济的轨道。农业和农村工业必须协调发展，把“无工不富”与“无农不稳”有机地结合起来。这两个政策文件实际上讲的是土地承包经营问题。1987年1月22日中共中央发出了《把农村改革引向深入的通知》。该通知指出：要完善分散经营和统一经营相结合的双层经营体制，稳定家庭联产承包制；发展多种形式的经济联合；对农村各类自营专业户、个体经营者实行长期稳定的方针；调整产业结构，促进农业劳动力的转移。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第16次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确认了家庭承包责任制，进一步充实了这一阶段土地承包政策的内涵，使土地转包从理论走向现实。

1984年第一次全国性的“卖粮难”的出现，宣告家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。但与此同时家庭联产承包责任制受到了一些人的非难。在这种情况下，从1985年到1988年的几年里，土地承包政策有些“动摇”，个别地方违背农民意愿，强行收回农民的承包地，任意改变承包合同等，极大地挫伤了农民的生产积极性。针对这些思想上和实践中的混乱现象，中共中央、国务院先后发布了两个文件：一个是1990年12月1日中共中央、国务院发出《关于1991年农业和农村工作的通知》，要求各级党委和政府继续把做好农业和农村工作摆在首位，认真抓好“稳定完善以家庭联产承包为主的责任制，建立健全农业社会化服务体系”等六项工作。另一个文件是1991年11月25日中共十三届八中全会发布了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。该决定第一次明确规定：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”

第三阶段是大转型阶段（1992.1—1996.12）。这一阶段是指传统意义上的农村经济开始转入现代市场经济的运行轨道并逐渐发展。邓小平南巡讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是党的十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。这一阶段的土地政策主要有下述几条。

1993年4月第八届全国人大对1988年修正后的《宪法》进行了又一次修正，该次修正第一次将“家庭联产承包责任制”列入《宪法》的范畴，使其成为一项国家基本经济制度，从而解决了多年来人们对家庭联产承包责任制的争议与非难。这是家庭联产承包责任制这一政策大转型的重要支撑。1993年11月5日，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”根据中央的政策精神，1993年全国各地区先后开始了第二轮土地承包，落实土地承包期“再延长30年不变”的政策。1995年3月28日，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》。该通知要求切实维护农业承包合同的严肃性，积极、稳妥地做好延长土地承包期工作，提倡在承包期内实行增人不增地、减人不减地，建立土地承包经营权流转机制，保护继承人的合法权益，加强对延长土地承包期工作的领导。1997年8月27日，为进一步稳定和完善土地承包政策，中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知对土地使用权的流转制度作出了具体规定。

第四阶段是大发展阶段（1997.1—2002.12）。这一阶段是指家庭联产承包责任制在初步经过市场经济的洗礼之后，全面开始了第二轮土地承包工作，并向现代市场农业转变的过程。这一阶段的主要土地政策有下列几条。

1997年9月12日，中国共产党十五次全国代表大会召开，大会通过了《高举邓小平理论的伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》的报告。该报告强调，要“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济”。这一鲜明的指导性政策，为土地政策的大发展开了个方向性的好头。1998年8月29日，第九届全国人大第十次会议通过了修订的《土地管理法》。该法第一次将“土地承包经营期限为30年”这个党的土地政策上升为法律。这是我国土地政策法律化的一个典型例证，它使“土地承包期限30年”具有了法律保障。

1998年10月14日，中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，这一划时代的农业政策，在充分肯定家庭联产承包经营的基础上，对土地承包政策提出了跨世纪的政策方针与政策要求。该决定的政策方针是：“长期稳定农村基本政策”。这个方针当然也适用于土地承包政策。1999年1月11日，中共中央、国务院《关于做好1999年农村和农业工作的意见》在1998年土地延包工作的基础上，对土地延包工作又作了进一步规定。2000年10月11日，中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是世纪之交对家庭承包政策的新要求。2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2002年8月29日，第九届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。该法对土地承包政策进行了规定。主要内容体现在以下几个方面：一是国家实行农村土地承包经营制度。二是依法保护土地承包经营权。三是妇女与男子享有平等的权利。四是土地承包经营权的流转必须遵循自愿原则。五是承包期内发包方不得收回承包地。

三、土地管理政策的演变

土地管理政策是相对于现行的土地管理体制而言的，它包括农村土地管理政策与城市土地管理政策两大块。1982年以前的土地管理政策主要是农村土地管理政策，1982年以后农村、城市土地管理政策两者开始并重发展。这里重点探讨1982年以后的土地管理政策。大致有以下几个阶段：

第一阶段是扭转多头管理阶段（1982.1—1985.12）。1982年以前，我国实行的是城乡土地分割、用地部门分散管理的体制，1982年以后，农业部成立了土地管理局，形成了农村土地由农业部管理，城市土地由建设部管理的格局。这一时期的土地政策主要有：1982年2月13日国务院发布的《村镇建房用地管理条例》，该条例第3条规定：“我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”。1983年9月20日国务院发布《中外合资经营企业法实施条例》，该条例第七章对场地使用权及其费用的政策问题作了专门规定。1983年11月19日，针对一些企事业单位或个人非法买卖租赁土地问题，国务院发布了《关于制止买卖、租赁土地的通知》，要求“必须坚决制止”；1984年12月25日，农牧渔业部等四部委联合发布了《关于征用土地费用实行包干使用暂行办法》，该办法对土地征用费用包干的有关政策作了具体规定。1985年10月5日，城乡建设环境保护部发布了《集镇实行统一开发、综合建设的几点意见》，该意见专门规定了集镇用地的相关政策。

第二阶段是城乡统一管理阶段（1986.1—1996.12）。几年来的实践证明，城乡土地分割、分散管理的体制极不适应我国耕地资源不足的基本国情。1986年3月，党中央、国务院作出了建立城乡地政统一管理新体制的决定。到1996年底，我国已初步形成了中央、省、地（市）、县（市）、乡（镇）五级管理体系。这一时期的土地管理政策是比较多的，主要有：1987年4月1日国务院发布《耕地占用税暂行条例》，该条例对耕地占用税征收、缴纳及使用的政策问题作了规定；1988年7月12日，国务院发布了《城镇土地使用税暂行条例》，该条例对城镇国有土地使用税的征收、缴纳及使用的政策问题作了规定。1990年5月19日，国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，该条例对城镇土地使用权流转的若干政策问题作了规定。1994年7月4日，国务院发布了《基本农田保护条例》，该条例对基本农田的划定、保护、监督等具体政策问题作了规定。

第三阶段是体制转轨阶段（1997.1—2002.12）。随着改革深化、形势发展，现行土地管理体制下的土地管理政策已难以满足加强土地管理，切实保护耕地的需要。在这种情况下，既要改革现行“条块结合体制”，又要改变现行滞后实践的土地管理政策。这一阶段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》；1998年3月29日的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于继续冻结非农业建设项目占用耕地的通知》；1998年6月16日的《国务院办公厅关于印发国土资源部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》。此外，还有1997年5月20日国家土地管理局等发布的《冻结非农业建设项目占用耕地规定》；1998年2月17日国家土地管理局发布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》；1999年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》；1999年4月28日国土资源部发布的《闲置土地处置办法》；1999年2月21日，国务院办公厅发布的《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》；2000年1月6日国土资源部发布的《关于建立土地有形市场促进土地使用权交易的通知》；2000年9月10日国务院发布的《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》；2000年11月8日国土资源部发布的《国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》；2000年12月29日国土资源部发布的《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》；2002年4月国土资源部发布的《土地资产管理“十五” 计划纲要》。这里着重介绍三个政策文件：

1997年4月15日，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（亦称中央（97）11号文件），这是一个极具典型意义的政策文件。该通知主要政策内容为：加强土地的宏观管理；进一步严格建设用地的审批管理；严格控制城市建设用地规模；加强对农村集体土地的管理；加强对国有土地资产的管理；加强土地管理的执法监督检查。2000年6月18日，中共中央国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，这是一个专门针对小城镇而制定的土地管理政策。主要内容为：发展小城镇要统一规划，集中用地，做到集约用地和保护耕地；小城镇建设用地要纳入省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)土地利用总体规划和土地利用年度计划；小城镇建设用地，除法律规定可以划拨的以外，一律实行有偿使用。2001年4月4日国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，这是一个专门针对国有土地资产而制定的土地管理政策。主要内容为：严格控制建设用地供应总量；严格实行国有土地有偿使用制度；大力推行国有土地使用权招标、拍卖；加强土地使用权转让管理；加强地价管理；规范土地审批的行政行为。

四、几点讨论

改革开放24年来，土地政策较之改革开放以前的28年发生了巨大的、惊人的变化，取得了令世人瞩目的成效。一是土地政策的制定越来越缜密，土地政策的执行和监督体系越来越健全。二是土地政策的数量越来越多。三是土地政策的质量越来越高。四是土地政策的内容越来越全面。五是土地政策的体系越来越完善。这些成效对改革和完善土地所有权制度及土地管理制度，提高土地的产出率，增加土地税收发挥了重要作用。

从总体上看，24年来土地政策的特点集中体现在三个方面：一是富有创新性。如家庭联产承包政策就是一个创新的政策。二是富于探索性。如土地有偿使用政策就是一个探索性的政策。三是善于和敢于借鉴。如土地使用权的出让和转让就是一个借鉴性的政策。具体地讲，人民公社后期的土地政策具有三个方面的特点：一是继续推行人民公社条件下的土地政策；二是开始注意土地合理开发利用政策的制定与执行；三是确立了新形势下的土地国家所有和土地集体所有的土地公有制。家庭联产承包政策具有四个方面的特点：一是创造性。1978年，安徽凤阳小岗村创造性地发明了“包产到户”的“土办法”，当年就解决了村民的温饱问题。但这个“包产到户”只是局部的、区域的，而且毕竟还是一个“土办法”。因此，要想大面积的推广和获得合法性，还必须依赖国家的有关政策文件加以规范。这一点，1982年中央1号文件、1983年中央1号文件和1984年中央1号文件，对此进行了改造、概括与升华，使家庭联产承包政策表现出极大的创造性。二是渐进性。家庭联产承包政策的发展不是 “一插到底”，而是逐步推进的。1979年9月，中央初步肯定了“包产到户”的办法，1980年9月，中央基本肯定了“包产到户”的做法，1981年1月，中央正式肯定了“包产到户”的社会主义性质。至此，“包产到户”政策才算成为 “正果”。三是阶段性。家庭联产承包政策不是一下子就在全国推开的，也不是一下子就定为30年，而是分阶段进行的。在第一轮承包时，虽然1979年中央就开始推进“包产到户”工作，但真正在全国推广是在1983年末。1993年11月，中央要求第一轮承包15年到期后再延长30年。这一工作从1994年初开始实施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%没有完成，到2000年才基本完成。如果一开始就把土地承包期定为45年显然不合适宜，也无法让人接受。中央的家庭联产承包政策分为两个阶段，一个为15年，一个为30年，则顺应了时代潮流，也获得了全社会的广泛认可。四是带动性。家庭联产承包政策的问世与实施，有力地推动了土地开发政策、土地利用政策、土地保护政策、粮食流通政策、房地产产业政策等政策的发展，成为经济社会政策发展的源动力。土地管理政策具有五个方面的特点：一是自下而上。如土地有偿使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地区推行，而后才上升为通行全国的政策。二是借鉴移植。如土地有偿使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鉴或移植的产物。三是先国有再集体。如土地使用权出让转让就是先规定城镇国有土地可以出让转让，待条件成熟后再对集体土地作规定。四是先试行再推广。如土地登记政策、土地规划实施政策、集体土地流转政策就是先试点，然后才向全国推广。五是由政策变法规。如土地基本国策、土地用途管制政策、土地登记政策、土地有偿使用政策等都是典型例证。

就当前来看，土地政策主要存在四个问题：一是宏观的土地政策较多而微观的较少。二是土地抵押政策尚不完整。三是土地产权政策过于原则性，缺乏操作性。四是集体土地流转政策不完整。

我们通过阅读，知道的越多，能解决的问题就会越多，对待世界的看法也随之改变。所以通过本文，酷斯法相信大家的知识有所增进，明白了闲置土地处理办法。

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